政府失灵

在本章的早些时候，我们分析了在现代经济中为什么政府需要起作用的理由；我们看到了在一个自由放任的经济中存在着众多的缺点，从污染到难以接受的不平等。

上面几页的分析提醒我们一个要点：在我们去探讨我们的联邦、州或地方立法机构之前，应当先认识到，既存在着市场失灵也存在着政府失灵。正如资本主义和社会主义从来没有达到尽善尽美一样，我们美国的两党竞争的民主政体也很不可能总是以最有效率的方式对市场失灵做出反应。

当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便产生了。

什么是重要的政府失灵？

没有代表性的政府从原则上讲，民主是“一人一票”。事实上却是美元赢得选举。政治上的有志之士需要金钱来资助选举，所以一位有众多人尾随其后的院外运动者常常比数千名消费者更受青睐。有人说，“我们有一个钱能买到的最好的政府。”

由于金钱在政治上能够说话，我们经常看到那些能赐与少数人以很大的平均利益而从多数人那里索取很少的平均费用的方案得以成立。

因此，汽车工业成功地使联邦政府对日本的小汽车实施进口限额。据估计，仅 1984 年这种限额就使汽车公司的利润增加了 3 亿美元，然而却使消费

者蒙受了 20 亿美元以上的损失（或者人均 10 美元）。一个很小的少数如何说服议院的多数去通过那些使少数受益的方案呢？在许多情形下，国会议员面临两种约束：选票和金钱。他们要尽可能地提高他们的声望却又受到这样的约束，即他们要搞到足够的钱以便再次当选；而筹集必要的竟选捐助的最容易的办法是投票支持少数的财力雄厚的事业。

政治科学家们认为这种行为是普遍存在的。他们指出的有关税立法、经济调节、农产品价格支持、出口信用以及其它许多方案。但是，也有例外：控制污染与汽车安全法就是在得到很大支持的工商院外活动的激烈反对下通过的。

官员的必然性很少有人能够抵御增加他们自己的影响或权力的诱惑。政府也是如此。它们常常倾向于做的既多又长。政府开销过度倾向的一个原因是，对个别项目没有利润查核（或工商人士称呼的“底线”）。即使政府建造过多的水坝、过多的轰炸机、过多的漂亮的政府办公大楼，也没有借以计算这些项目经济价值的损益报告。支持如此项目的唯一需要是立法的多数，而这个可以通过由少数向足够数量的国会议员提供竞选资助来获得。一旦得以实现，方案常常发展成强大的机构与私人利益集团，他们又有很强的私利来使之永久化。

不管根据是什么，这点似乎是清楚的，即一个项目一旦开工，政府常常很难使它下马。一个典型的例子是“核子反应堆”。这个项目包括一种先进的核动力系统以便在铀外溢时取代目前的这一代核反应堆。当所有人都认为核动力将会非常迅速地发展时，政府于 60 年代末期设计了克林奇河核子反应

堆。到了 70 年代中期，研究结果表明这个核子反应堆在经济上将难以维持。

到 70 年代末，没有人再定购核发电厂，而且许多地方都在取消建设中的工

厂，这已是很清楚的了。然而，政府却继续资助克里奇河项目直到 1983 年。如果认为政府总是花销过多过长那就错了。很多值得做的方案从来没有

上马。其余的则被势力强大的利益集团所阻。但是其教训是，方案一旦开始，它就常常能以具有魔力那样办法使人心悦继续存在；而政府的行为就像一个小孩一样，“我知道怎样拼写‘香蕉’这个字，但我不知道在哪个字母上停下来。”

眼光短浅在美国，当选的政治领袖们必须经常面临着选举——每隔二、四或者六年。而且，他们是在竞争十分激烈的选区争取再度当选的。如此的压力会导致政治决策上的近视眼或眼光短浅。

于是，在 1984 年，国会面临着巨额预算赤字的前景。几乎所有人——国会、总统、经济专家们——都同意，允许结构性联邦预算赤字增加到 GNP 的3％或 4％将对经济造成破坏——挤出投资（见第十七章中对这个问题的分析）。几乎所有人都同意，如不采取某些措施，到 80 年代末期，经济将遭到

严重的破坏。

障碍是什么呢？由此而产生的一个政治上的困难是，减少赤字要求即刻的大幅度增税或削减预算。但是，1984 年有 435 位众议员、1 位总统，和 33 位参议员竞选公职。他们希望当选；他们中的大多数人更加关心他们再次当选的机会而不是出现于 80 年代末期的经济问题。而且政治上的有志之士认为

选民们更加关心的是 1984 年实行的增税或削减开支而不是由于这些措施所造成的赤字减少而带来的好处。

因此，国会决意一而再、再而三地推迟决定。这种缺陷从本质上看是非代表性选举的另一种事例，因为只有今大的公民行使选举权，而未来的公民是没有这种权利的。

这种政治上眼光短浅的倾向表明政府会偏重那些在短期内见效的方案，避开那些短期内支付代价而在长期内效果又不显著的方案。我们在第十章中看到，政府的这种行为将导致一种“政治经济周期”，其表现为选举前的大量的开支。

然而，眼光短浅的倾向未必一定会导致过大或者过小的政府；但它却一定会导致政府方案中赞成消费的偏向。这就是说，当方案能推进眼前消费而不是未来消费时，它们便受到良好的对待，而长期投资（研究、水土保持，以及环境保护）在政治选举的结果特别接近的时期将经历坎坷。

对政府失灵的这种回顾也许会暗示，政治民主制度中的公共选择总是近视的、受金钱支配的和不符合社会利益的。阅读历史不能证明这种讥讽结论的正确性。

历史上也充满那些采取有眼光和正确政策——有些得人心，有些不得人心——的政治领袖。但是，公共选择提醒我们，民主政体中的集体选择不是由总导致最优或甚至是有效率结果的那支看不见的手来决定其方向。民主政体选出了林肯、丘吉尔和肯尼迪，也选出了希特勒、墨索里尼和庇隆。正像经济学家们必须关心如何克服市场失灵一样，公共选择的分析家们必须研究避免政府失灵的办法。