国家两大财政机构的创始

国家的财政机构向来分为两个系统。秦汉王朝设有两大财政机构，一个叫“治粟内史”，后来改称“大司农”，主要征收田地的租税，征收的是粮食，主要用于政府机构的经常开支，包括供给官吏的俸禄等等。一个叫“少府”，主要征收人口税、手工业和商业的税，以及开发山川的税，这种收入主要是供皇帝和宗室享用的。“少府”就是国君私有的小仓库的意思，“名曰禁钱，以给私养，自别为藏。少者小也，故称少府”（《汉书·百官公卿表》颜注引应劭说）。这种制度，战国时代已经创始。秦、赵两国的“内史” 和韩国的“少府”、秦国的“少内”，就是这样性质的机构。秦汉时代的少府，不但是皇帝和宗室的税收机构，提供皇帝和宗室的所有开支，而且所属有工官，设有各种作坊，制作兵器、工具、被服、器物以及各种奢侈品。这种制度战国时代也已萌芽，例如韩国的强弓劲弩就有少府制造的（《战国策·韩

策一》）；三晋铜器也有少府制造的，上海博物馆藏有少府盉，上有三次铭刻，第一次是“少府”二字。

云梦出土《秦律》中的《仓律》规定：“入禾稼、刍、稾，辄为廥籍，上内史。”这是说：征收田租所得的粮食、饲草、禾秆，必须立即登记入仓库账簿，上报内史。因为内史总管全国的田租收入。赵烈侯由于徐越主张“节财俭用，察度功德”，任命他为内史（《史记·赵世家》），也是因为内史总管国家财政的缘故。内史主要负责征收田租，掌管“粟米之征”，所以后来称为“治粟内史”。

根据《秦律》的《金布律》，秦的中央财政机构有“大内”和“少内” 之分。“大内”归内史主管，而另有“少内”①。“少内”当即“少府”。秦国从商鞅变法“初为赋”以后，就开始按户征收人口税，也称户赋或口赋。董仲舒曾说秦用商鞅之法，“田租、口赋、盐铁之利二十倍于古”（《汉书·食货志》）。田租是由内史主管的，口赋和盐铁之利是由少府主管的。古书上说秦代“头会箕敛，以供军费”（《汉书·陈余传》）；或者说：“头会箕敛，输于少府。”（《淮南子·汜论训》）“头会”是说按人头摊派赋税，即人口税；“箕敛”是说征收时用畚箕来装钱。后来汉代沿袭这种制度，称为“算赋”，而把少年儿童的人口税称为“口赋”。

秦国自从商鞅“初为赋”以后，一直推行这种“舍地而税人”的制度。秦惠王攻灭巴国以后，“以巴氏为蛮夷君长”，为了宽待巴族，采用特殊的征赋办法，“其君长岁出赋二千一十六钱，三岁一出义赋千八百钱。其民户

② 《管子·禁藏篇》讲到“凡有天下者，以情伐者帝，以事伐者王，以政伐者霸。而谋有功者五”，可知是战国时代的作品。

① 《秦律·金布律》说：“县、都官坐效、计以负赏（偿）者，已论，啬夫即以其直（值）钱分负其宫长及冗吏，而人与参辨券，以效少内，少内以收责之。”

出幏布（幏布是巴族人织的一种布）八丈二尺，鸡羽二十鍭”（《后汉书·南蛮传》）。到秦昭王时，为了宽待昫忍（今四川云阳西）的夷人（即后来的南楯蛮），“复夷人顷田不租，十妻不算”（《华阳国志·巴志》、《后汉书·南蛮传》）。就是每户减免一百亩田的租税，有十个妻子也不纳入口税。从秦国这样宽待西南少数部族的办法，可以看到秦国对于本土农民是既要征收田租，又要征收口赋的。

少府所征收的手工业税，主要是“山泽之税”、“盐铁之利”。卫鞅主张“一山泽”（《商君书·垦令篇》），由国家统一管理山泽之利。汉代桑弘羊指出商君“外设百倍之利，收山泽之税，国富民强，器械完饰，畜积有余”。接着又说：“盐铁之利，所以佐百姓之急，足军旅之费，务蓄积以备乏绝，所给甚众。”（《盐铁论·非鞅篇》）一直到西汉初年，手工业税还是作为皇帝和宗室的收入。直到汉武帝把盐铁收归政府专卖，才改属大司农掌管，成为国家的财政收入。①少府所征收的商业税，主要是市税，也称市租，不仅是国君的私人收入，而且是封君和将相等的私人收入。当时边地驻军设有“军市”，“军市”的税归驻军的将军的私府征收，赵将李牧就是因为把军市的税收归幕府，用来供应和赏赐士兵，得到了士兵的拥护。②

魏国赋税制度大体和秦国差不多，也有按户征收的人口税。例如魏文侯时邺县“常岁赋敛百姓，收取其钱，得数百万，用其二三十万为河伯娶妇”

（《史记·滑稽列传》褚少孙补）。

战国时代各国赋税制度基本上是相同的，但也还有各自的特殊的规定。根据鄂君启节铭文的规定，“女（如）载马牛羊台（以）出内（入）关，则政（征）于大■（府），毋政（征）于关”。可知楚国制度，如贩运牛马羊等牲畜，归国君直属的大府征税。因为府库是贮藏财富的仓库，所以“府” 字从“贝”作“■”。而一般货物经过关卡，除了封君有免税特权以外，都必须向关卡纳税。一般关卡的税收，应该属于政府的财政收入；而大府所得税收，则属于国君私人收入。

齐国的赋税制度和其他国家比较起来，有些不同。齐国征收田地租税的办法是“相壤定籍”，就是按照土壤质量好坏规定租税的等级。《管子·乘马数篇》说：“郡县上腴之壤守之若干，间壤守之若干，下壤守之若干，故相壤定籍而民不移。”“上腴之壤”是上等肥沃土壤，“间壤”是中等土壤， “下壤”是下等土壤。这时齐国法家这样根据三等土壤来规定三等租税，是过去管仲“相地而衰征”的主张的发展。当时齐国也还沿袭春秋时代以“乘” 为单位征收军赋的办法。《管子·乘马篇》说：“方六里为一乘之地也。一乘者，四马也。一马：其甲七（甲士七人），其蔽五（防护战车的兵五人）。一乘，其甲二十有八，其蔽二十，白徒（步兵）三十人奉车辆。”①这是说，

① 《史记·平准书》记载当时大农丞孔仅、东郭咸阳上奏汉武帝说：“山海，天地之藏也，皆宜属少府，陛下不私，以属大农佐赋。”

② 《史记·李牧列传》说：“市租皆输入莫（幕）府，为士卒费。”《汉书·冯唐传》载冯唐答汉文帝说： “巨大父言：李牧为赵将，居边，军市之租皆自用飨士，赏赐决于外，委任而责成功，故李牧乃得尽其知能。”

① 古书上记载齐国“乘马”制度很不一致。《管子·山至数篇》说：“始取夫三夫之家，方六里而一乘，二十五人而奉一乘。”而《司马法》说：“四井为邑”，“四邑为丘”，“四丘为甸”，“甸六十四井，出长毂一乘，马四匹，牛十二头，甲士三人，步卒七十二人，戈楯具，谓之乘马”。又说：“井十为通”，

在六里见方的范围内，要出兵车一辆，包括马四匹、甲士二十八人、蔽兵二十人、白徒三十人，共七十八人。这叫做“乘马”制，是春秋时代齐国征发军赋的制度。随着军队以农民为主要成分，改用步兵、骑兵作为战斗主力，这种以“乘马”为单位的征发军赋制度也发生变化。与此同时，齐国也实行按户征收的户籍税，叫做“邦布”。《管子·山至数篇》和《轻重甲篇》都谈到了“邦布之籍”的问题，说：“邦布之籍，终岁，十钱。”就是说每户要每年交给国家十个钱。齐国也还曾征收人口税，《管子·海王篇》说：“万乘之国，正（征）人（应纳税的人）百万也，月人三十钱之籍，为钱三千万。” 就是说一个大国向一百万人征税，按每月每人征收三十钱计，一月可以征得三千万钱。这是一个夸大的人口税的税收数字。《管子·国蓄篇》说：“夫以室庑籍，谓之毁成；以六畜籍，谓之止生；以田亩籍，谓之禁耕；以正（征）人籍，谓之离情；以正（征）户籍，谓之养赢。五者不可毕用，故王者偏行而不尽也。”这是说：如果按房屋收税，就是毁坏建筑；如果按家畜收税，就是禁止牲畜的饲养繁殖；如果按田亩收税，就是禁止耕种田地；如果按人口收税，就是要人们断绝情欲而绝育；如果按户收税，就对富家大户有利。因此这五种税不能同时征收，“王者”要有所选择而侧重。《管子》作者所以会发出这样的议论，说明当时各国征收赋税的办法是各式各样而不统一的。