联邦准备的结构

历史 19 世纪受到银行恐慌的困扰。当人们力图将他们的银行存款转变力现金的时候便出现恐慌。由于没有足够的现金，导致银行破产和经济下降。

1907 年的严重恐慌之后，鼓动和讨论致使 1913 年创造出联邦准备制度。

在形式上，联邦准备制度是 1 个由 12 个地区银行组成的错综复杂的银行网，再加上位于华盛顿的中央协调机构，最初，Fed 的较为广泛的地区结构是为了防止集中化程度过高而设置的。

由谁主管尽管 Fed 的组织结构形式上分散，细致的观察家们却认为，在联邦准备制度中权力是相当集中的。联邦准备局加上 12 个地区联邦准备银行行长，在联邦主席的领导下每月举行集会，来制定和执行货币政策。联邦准备制度的非正式的结构如图 15—2 所示。

联邦准备理事局由七个成员组成。他们由总统任命并且由参议院批准，任期为 14 年。该局是有权威的，因为其成员一般是专职的职业经济学者或银行家。虽然他们与国会和总统保持紧密联系，但是他们长时间的任职期限在制定货币政策上赋予他们相当大的独立性。

第二个重要机构是联邦公开市场委员会（FOMC）。FOMC 的 12 名表决成员由 7 名联邦准备局的理事加上地区联邦准备银行的 5 名行长构成。这是一个具有关键性的班子，因为它掌握着唯一最重要而且是经常使用的现代货币政策工具——银行准备金的供给。

虽然联邦准备制度拥有一大批委员会，但是它却把决定货币政策的主要权力交给了两个机构。住在华盛顿的拥有 7 个成员的联邦准备理事局批准贴现率的改变和规定法定准备金，拥有 12 个成员的 FOMC 指导公开市场业务，联邦准备理事同主席领导两个机构。

为了说明系统内部的实际权力，我们把每个方格的大小绘制得与各组所行使的权力成比例—— 注意主席那一格的面积。各种人员的相对重要性是根据前 Fed 的理事谢尔曼·梅塞尔所著的《管理美元》（纽约，诺顿，1973 年）绘制的。

联邦准备理事局的主席（现任主席是保罗·沃尔克）.居于整个系统的最高位置。他担任理事局和 FOMC 的主席，充当 Fed 的公开发言人，并且在决定货币政策的类型和性质方面都行使着极大的权力。他常常被人准确地称作是“美国第二个最有权力的人”，这反映了他通过自己对于货币政策的影响，而影响整个经济所能达到的程度。

独立性在考察 Fed 的组织结构时，有人可能会问：“Fed 属于政府三个分支中的哪一个呢？”回答是：“一个也不是。从法律上说，12 个地区银行是企业。在实际上，整个 Fed 是作为一个独立的政府机构来行动的。”虽然名义上企业归作为联邦准备制度成员的商业银行所有。但是联邦准

备制度事实上是一个政府机构。它直接对国会负责；它细心地听取总统的建议；而且一旦它赚取利润的活动与公共利益发生冲突时，它的行动就会毫无疑问地服从于公共利章。由于 Fed 有权发行钞票以此作为它保持生息的政府证券所得到的报酬，因此 Fed 的利润是如此的丰厚以致于超过某个一定水平的数十亿美元利润要全部归于美国政府。

然而 Fed 是一个独立的机构。它根据它认为对于经济最有利的情况来制定货币政策的方针。虽然它细心听取国会和总统的意见（甚至照顾到选举的结果），但是理事会和 FOMC（联邦公开市场委员会）的成员最终还是要根据自己的意识形态和预测来投票的。结果，Fed 有时与行政部门发生抵触。罗斯福、约翰逊、卡特和里根政府对于 Fed 政策都时有表示不满。Fed 有礼貌地听取总统的意见，但是总统却不能强迫 Fed 顺从他的愿望，因为国会能够通过立法来改变它的组织结构，甚至取消它的独立性，所以 Fed 更加细心地听取国会的意见。

时时有人争辩说 Fed 过于自主。批评家们问道：“让一批私有银行业者

掌握货币政策，这不是非民主吗？”他们质问，是谁给了 Fed 创造 1980—1982 年螺旋形衰退的权力，货币政策难道不该由当选的国会代表或者由行政部门来制定吗？

这里就是美国的习惯作法与别的国家下一样的地方。例如，在英国，英铬兰银行完全懂得到头来它还得服从内阁的意志，它有权力公开提出异议，但它却有义务使自己的政策与内阎的政策保持一致。相比之下，德国中央银行甚至比 Fed 还要独立得多。

关于 Fed 独立自主问题不存在正确的答案。一方面，Fed 的独立自主给它留下了采取得不到广泛支持的政策——例如与通货膨胀斗争——的余地：靠选举而得到职位的部门并不总是会为了长期经济福利而牺牲短期的当选机会的，独立自主的 Fed 对于第十章分析的政治性经济周期来说可能是最好的解决办法。

同时，由于他们远远脱离政治活动，所以 Fed 可能与社会与经济现实失去联系。国会议员通常总是迫于应付失业的汽车工人和破产的农民——这些都是在位于华盛顿的联邦准备大楼中很少碰到的人群。

关于 Fed 的独立性的争论既不新鲜也不是无关重要的。建议改变准备局的组成，或者将国会或政府的代表置于 FOMC 之中，或者让每个新总统任命自己的准备局的主席，这是当前争论中的热门话题。