二、国民经济体制改革的探索

（一）我国经济体制改革的初次尝试。关于对国民经济体制进行改革问题，可追溯到“一五”时期。“一五”时期形成的经济体制是一种中央集权型的经济体制，这种经济体制曾对当时国民经济的发展起了重要作用。但是1956 年社会主义改造基本完成后，中央集权过多、统得过死，暴露了这种经济体制的弊端。中央对此曾有所察觉，并拟定了经济体制的初步改革方案，即 1957 年 10 月中共八届三中全会通过的《关于改进工业管理体制的规定（草案）》、《关于改进财政管理体制的规定（草案）》和《关于改进商业管理体制的规定（草案）》。这三个规定并经国务院通过，全国人大常委会批准，以国务院名义正式公布。

三个经济体制改革规定的总的精神是调整中央和地方、国家和企业的关系，把工业、财政、商业管理的一部分权力下放给地方和企业，以便进一步发挥它们的主动性和积极性。主要内容为：（1）调整现有企业的隶属关系。从 1958 年开始，将中央各部直接管理的大部分轻纺工业、商业企业和一部分重工业，逐步下放给省、市、自治区管理。（2）扩大地方和企业的财权。地方预算在执行过程中，收入超过支出，可归地方自行安排使用；年终结余全部留给地方在下年度使用，国家和企业实行利润全额分成，比例 3 年不变。

（3）扩大地方在物资分配方面的权限。对当地的中央企业、地方企业和地方商业机构分配的物资，在保证各企业完成国家计划的条件下，地方有权调剂数量、品种和使用等方面。（4）扩大地方和企业计划管理方面的权限。国家给工业企业下达的指令性指标，由原来的 12 个减少到 4 个（即主要产品产量、职工总数、工资总额、利润）。国家给商业企业只下达收购额、销售额、职工总数、利润指标，同时允许地方在执行过程中，对购销计划总额有 5％上下的机动幅度。利润指标下达到省、市、自治区，不再下达到各基层企业。

对价格实行分级管理。三类农副产品的收购价格与销售价格、次要市场与次要工业品的销售价格，由省、市、自治区自行制订。（6）扩大地方和企业的人事管理权限。凡属中央下放给地方管理的企业，都按地方企业进行人事管理。各省、市、自治区对仍归中央各部管理的企业的所有干部，可以进行适当的调整。除企业主管人员和主要技术人员以外，其他一切职工均由企业负责管理。企业有权在不增加职工总数的条件下，自行调整机构和人员。

以上方案虽然制定了，但并未实行。因为 1958 年开展了“大跃进”运动，把一切都冲掉了。

1958 年开展了“大跃进”运动，为了建立各地区独立完整的工业体系，以便“超英赶美”，中央过快地下放了一些企业管理权限，把各部属的企业下放给地方管理；还下放计划权限，实行以地区为主的“条块结合”的计划管理制度；下放基本建设项目的审批权，下放财权和税收权；下放商业、银行、劳动、教育等管理权，以及扩大企业管理权限等。

这种过快过急的下放权限，是在极不正常的情况下进行的，它不但没有对经济体制改革起好作用，反而造成失误，造成了国民经济发展的混乱和比例关系的严重失调。表现在：本来规定下放“一部分”企业和事业单位，实际上把“大部分”都下放了。把一些不适宜于地方管理的企业单位如铁路、交通、邮电、航空、港口、电力等重点企业，也下放给了地方，造成地区分割、线路不通等恶果。层层下放使原来跨省交流被打乱，企业之间协作关系被迫中断。计划管理权的下放，也造成了地方各自为政、自成体系、妨碍了重点建设和重点企业生产的顺利进行。计划外重复建设，造成以小挤大、盲

目生产、人力、财力、物力严重浪费。基建审批权下放，造成计划外项目大量增加，基建战线拉长，投资效益降低。下放财政和税收权限，使中央财力受到削弱。下放商业、银行、劳动等管理权，造成商业网点、经营品种大量减少。银行贷款大量增加、信贷收支严重失衡，职工队伍迅速扩大、城市人口膨胀、市场供应紧张等。另外，“大跃进”的高指标、瞎指挥、“共产风” 等，盲目破除企业规章制度，造成无章可循、有章不遵，企业管理十分混乱。

这种过快过急地下放权限，使原有的经济协作关系和正常的经济秩序受到破坏，是一次不成功的尝试。

（二）对经济体制改革的再探索。60 年代围绕着纠正“大跃进”错误，调整国民经济，国家对经济体制改革又进行一次探索。这种改革在此前期主要是纠偏，缩短基建战线，实行精减，如限制地方固定资产投资，取消计划层层加码制度，加强计划的集中统一管理；把“大跃进”时期下放过头的企业以及劳动、物资、价格、财政、银行、计划、交通、港口、军工等管理权陆续重新收回，加强集中统一管理。对企业制定各种管理条例，加强管理和监督。适当恢复和发展集体经济，允许城乡个体经济存在，在农村管理体制和管理制度方面确定了以生产小队为基本核算单位、采取灵活的管理方式，实行按劳分配；恢复社员自留地和家庭副业，开放集市贸易；在国家计划下利用开展市场经济，发挥价格、税收、信贷等经济杠杆的作用等等。在后期，随着国民经济形势的好转，除了继续贯彻调整国民经济八字方针外，还对经济体制方面又进行了一些探索性的改革，主要是：

试办托拉斯，用经济组织管理经济。建国后在较长一段时间里，我国的管理体制偏重于用行政办法管理经济，企业只是行政单位的附属物，管理多头多级，机构重叠庞大，效率不高。为了改变这种状况，党中央和刘少奇提出试办托拉斯，用经济组织管理经济。1963 年成立了中国烟草公司，统管全国卷烟原料的收购和产品的销售。1964 年 8 月又试办了 11 个托拉斯，即二轻工业部所属的盐业公司，煤炭部所属的华东煤炭工业公司，一机部所属的汽车工业公司，农机部所属的拖拉机、内燃机配件公司，化工部所属的橡胶工业公司和医药工业公司，地质部所属的地质机械仪器公司，水电部所属的京、津、唐电力公司，交通部所属的长江航运公司，纺织部所属的纺织机械公司，冶金部所属的制铝工业公司等。1964 年 8 月，党中央、国务院原则同意并批转了国家经委党组《关于试办工业交通托拉斯的报告》。批示指出，用托拉斯的组织形式来管理工业是工业体制上的一项重大改革。托拉斯性质的工业交通公司是社会主义全民所有制的集中统一经营管理的经济组织，是国家统一计划指导下的独立的经济核算单位。国家通过主管部门向它下达计划，它则对完成国家计划全面负责，并对所属分公司、厂矿以及科研设计等单位实行统一的经营管理。国家对托拉斯实行利润留成办法，托拉斯统一掌握国家批准的劳动计划和工资总额，有权根据国家规定，在所属单位之间调剂使用。

1965 年中央又试办了石油工业公司、仪器仪表工业公司和木材加工工业公司。有的省市还试办了地方性的公司，如陕西棉纺织工业公司、西北电力机械公司等。这种托拉斯组织虽然是初次试办，但由于是用社会主义经济和科学的办法来管理工业企业，使产供销比较协调，而且企业只有一个“上级”，因而办事快、效率高、取得了比较好的经济效果。如中国烟草工业公司对卷烟工业企业实行集中统一管理，从烟叶的收购、烘烤、分配、调拨实行统一

经营，形成了一个产供结合的经济实体，有力地促进了生产的发展。据 1964

年 11 月的统计，全国烟厂由 109 个减少为 61 个，职工人数由 5.9 万人，减

为 4.1 万人，但卷烟的综合生产能力反而提高了 17％，劳动生产率提高 35

％，卷烟加工费用降低 21％，卷烟质量也有显著提高。从成立烟草公司到 1968年末，共上缴税利 56 亿元。1965 年成立的中国橡胶工业公司，直接管理着112 个企业，1 年时间产值增长了 14％，上缴利润增长 24.3％，成本降低 14.7

％。

改革企业管理体制。“大跃进”以来，企业管理体制十分混乱，以党代政，党委包揽日常行政事务，生产不讲核算，不计盈亏，分配上搞平均主义等现象十分严重。针对这种情况，1961 年 2 月，中央正式颁发了《国营企业工作条例（草案）》（即《工业七十条》），在企业中贯彻实行，得到了企业广大干部和职工的拥护。

为了配合《工业七十条》的贯彻，中央还进行了几项大的整顿工作。如1962 年初开始进行的全国企业清产核资；1962—1964 年开展的扭亏为盈、清理拖欠活动等，这些，对贯彻《工业七十条》起了一定的配合作用。贯彻《工业七十条》就是要健全企业的管理制度，《工业七十条》中规定，企业要实行集中领导，分级管理原则。为了实行这一原则，中共中央在 1965 年底还发布了《关于国营工业、交通企业财务管理的几项规定（草案）》，提出将技术组织措施费、零星固定资产购置费、劳动安全保护措施费中的一部分划给企业，由企业自己掌握使用，并可与固定资产更新资金合并使用。还规定，取消企业从超过国家计划的收入中提取奖金的办法，提高企业在完成国家计划后提取奖金的比例，按企业工资总额计算，由原来的 3.5％，提高到 5％等。通过这些措施，扩大了企业的财权，调动了企业的积极性。

适当扩大地方权限。从 1961 年起进行的国民经济调整，是为了克服国民经济的严重困难情况，改变散乱局面。中央曾采取高度集中的措施，短期内取得显著成效。随着国民经济形势的逐渐好转，为了发挥中央和地方两个积极性，国家又进一步探索中央、地方分级管理的适度点，并在企业调整改组整顿的前提下，适当扩大企业经营的自主权，以实现“大权独揽，小权分散”、“统一领导，分级管理”的原则方针。

具体做法是：中央采取了先集中后分散的步骤，即先把关系到国民经济全局的大权集中到自己手里，然后再逐渐地把一些由地方管理效果更好的权力下放给地方。1964 年 9 月，中央把 10 个非工业部门，如农业、林业、水利、交通、商业、教育、卫生、文化、体育、科技、供销、城市建设等的基本投资，划交给地方安排；1964 年和 1965 年两年，每年留给地方安排的投资占财政预算内投资的 20％。在计划管理方面，国家在拟定计划控制数字时，规定给地方留一定的机动，经逐级平衡后，再纳入国家计划。超计划生产的部分，各大区可按规定比例提取一部分，以解决本地区的需要。如国家计委管理的工业产品就由原来的 340 种减为 63 种。适当扩大地方机构的财力，提高大区和省、市的预备费比例。此外，还把五小企业（当时指生产小农机、小钢铁、小煤炭、小化肥、小水泥的企业）的产品分配权下放给地方。地方和部门调剂物资的权限也有所扩大等。

实践证明，“一五”时期形成的基本建设高度集中于中央的办法，地方的积极性得不到发挥，而“大跃进”时期把关系到国民经济全局的重点建设投资都下放给地方，也造成了国民经济的混乱。1961 年后的调整，在国家控

制总投资规模的前提下，把非工业建设的投资划给地方，适当扩大地方权限，这样既照顾了基本建设总规模不致被突破，中央对国民经济发展不致失控，同时又照顾到地方的迫切需要，发挥中央和地方两个积极性，是一个比较好的办法。

两种教育制度和劳动制度的试行。随着生产力的发展和提高，科学技术在生产中越来越起着重要作用，生产中所需要的劳动力的质量和素质要求也随之提高，对劳动者的培养教育问题显得更为突出。由于我国经济比较落后，教育水平较低，短时间内不可能办成许多全日制学校，因此经济建设对高质量劳动力的要求和现有学校培养能力之间形成了尖锐的矛盾。关于解放后的劳动制度，一直以使用固定工为主，只进不出，国家包得过多，既不适应复杂的多变的生产要求，也造成机构庞大，人浮于事，影响企业经营管理和劳动效率的提高。如何解决这两个矛盾？早在 50 年代，刘少奇就曾经倡导过在我国实行全日制和半工半读、半农半读的两种教育制度，以及固定工人和亦工亦农两种劳动制度。这一思想在 1964 年中央工作会议上受到肯定和

赞许。同年 5 月，中央正式决定在全国范围内逐步推行两种教育制度与两种劳动制度。

各地试办的半工半读和半农半读的学校形式有多种，1965 年教育部召开了全国城市半工半读教育会议，会议根据“5 年试验，10 年推广”的方针，提出对半工半读学校要加强领导、统筹规划，积极试验，以便巩固提高。1965 年全国半工半读、半农半读中学，包括农业中学和其他职业中学，共达 6.16

万所，在校学生 443 万人，占中等学校在校生的 31％。耕读小学有 85 万所，

学生 2518 万人。这样，即解决了农民子女入学问题，又对劳动力在未进入生产领域前得到了初步训练。有一部分还较早地接受了专门职业教育，这样对提高劳动者的文化技术水平，促进生产的发展，起了一定的作用。

在两种劳动制度方面，实行固定工和临时工、合同工两种用工制度。在一些具有季节性生产的工厂里，在忙季可雇用一部分临时工，有的工厂还使用合同工。合同工既有固定工的特点，即掌握一定的生产技术，又有临时工的性质，即忙时进厂、闲时离厂。总之，两种劳动制度较之单一的固定工制度，具有明显的优越性。比较灵活，劳动力能进能出，根据需要使用，有助于打破铁饭碗，促进企业改善经营管理，提高劳动生产率和经济效益。

以上改革的探索，自然是不够完善，也存在一些问题，如上级企业过多，国家与企业的关系上，行政管理多，用经济办法管理企业少，企业自主权很小，对生产资料管得过死，所有制和经营方式单一等。