三、实行财政收支、物资分配和基本建设投资的“大包干”

我国的经济管理体制在很大程度上是以企业的隶属关系为转移。企业隶属关系变了，相应地，计划的上报下达、资金的上解下拨、物资的集中分配以及劳动力的安排等，都要随之发生变化。因此确定下放企业的同时，就规定了财政、物资和基本建设投资实行“大包干”，以扩大地方的财权、物权和投资权。

财政收支“大包干”，是在国家统一预算下，对省、市、自治区实行的定收定支、收支包干、保证上缴（或差额贴补）、结余留用或者全额分成、收入留成办法。1971 年全国开始实行“财政收支包干”体制。国家财政收入除中央部门直接管理的企业收入和海关收入归中央外，其余全部划归地方。国家财政支出除中央部门直接管理的基本建设、国防战备、对外援助，国家物资储备等支出归中央外，其余也全部划归地方，由地方统筹安排。各地方的预算收支经中央综合平衡，核定下达。收入大于支出的，按包干数额上缴中央财政；支出大于收入的，由中央财政按差额数量包干给予贴补。在执行中，超收或结余都归地方支配使用，超收或超支由地方自求平衡。

上述办法执行后取得一定效果，但矛盾很多。（1）收入打不准、各地区往往在实际执行中不一致，地区间机动财力相差过于悬殊，苦乐不均；（2）就一个地区看，有的年份超收多，有的年份超收少，甚至短收，机动财力不稳定，不便于地方统筹安排。（3）超收全部归地方支配，短收的还要中央补贴，实际上是包而不干。（4）有些地区把财政包干指标又层层包到地区和县，造成地方机动财力过于分散等。

1973 年又再次修订财政体制，在一些地区试行“财政收入固定比例留成”办法。即财政收入按固定比例留成，超收另定分成比例，支出按指标包干。这一办法的缺点是收支不挂钩，收入短少了，支出仍按原定指标，结果造成化钱在地方，平衡在中央。因此，这一办法没有推广。

1976 年又改为“定收定支，收支挂钩、总额分成、一年一定”的办法。地方多收不多支，少收则要少支，既保证地方机动财力，又可使收支挂钩。

以上是自 1970 年后财政体制几度变更的概况。财政体制的几经变动，基本一点即，试图以“大包干”的原则，寻求解决中央与地方间财权关系的适当方式。但是实践证明，这种包干式的财政体制虽然扩大了地方财权，在一定程度上调动了地方增收节支的积极性，方便了地方的统筹安排，但是，它并没有能够从根本上解决财政分配上吃“大锅饭”的问题，因而能调动的积极性是有限的，相反，在某些方面又造成财力分散，增加了国家财政预算平衡的困难。

关于物资分配“大包干”。建国以来，国家对重要物资一直实行由中央统一分配，以部门管理为主的体制。这种体制虽然对保证生产建设的需要起了重要作用，但是由于中央管得过多、过细、过死，层层申请，层层批准，影响效率；同时也不便于地区内和单位间的物资调剂，做到因地制宜，统筹安排，合理使用。1970 年随着企业下放，也提出了试行物资分配“大包干” 的办法。即在国家统一计划下，实行地区平衡差额调拨、品种调剂、保证上缴的办法。这种办法，调整和减少了国家统一分配和中央各部管理的物资种类；将下放企业的物资分配和供应工作移交地方管理。但是由于大量物资分

配权层层下放，组织工作没有跟上，致使原有协作关系被打乱，削弱物资的统筹安排和综合平衡，给生产建设造成了困难。因而 1973 年又将统配、部管物资增多（1966 年统配、部管物资为 579 种，1972 年减为 217 种，1973 年又增加为 617 种），基本上已恢复到“文化大革命”前状况。

下放企业的物资分配和供应工作移交地方管理问题，由于许多下放企业的产品是面向全国，生产计划仍由中央部安排，而中央部制订计划时不知道地方能给企业多少物资，地方分配物资时，又不知道中央给企业安排多少生产任务，因而生产任务与物资供应的衔接发生困难。并且，这些企业的所需物资数量大、品种多、质量高，且协作面广，地方也管不了，所以不得不仍由中央部代管，称之为“直供企业”。因此，下放企业的物资分配供应工作从 1976 年起就不再移交地方管理了。

实行物资“大包干”办法，一定程度上扩大了地方在物资平衡、分配、供应方面的权力，有利于地区内物资的统筹安排和合理使用。但是，由于物资管理上的分散，造成地区间物资调度困难，特别是在物资紧缺的情况下，往往不能保证必要的调出，影响重点生产建设任务的需要。特别是计划体制、物资体制和企业管理体制脱节互相，造成难以克服的矛盾。因此物资包干办法实际上没有全面贯彻。

除了物资包干外，还试行过基本建设投资“大包干”办法等。