二、实行对外开放政策的具体措施

我国实行对外开放政策的具体措施和做法，自 1978 年确定对外开放的基

本国策后，几年来迈了三大步：第一步是 1980 年的广东、福建两省实行特殊

政策，灵活措施并建立了深圳、珠海、汕头、厦门 4 个经济特区；第二步是

1984 年开放沿海 14 个城市和海南行政区；第三步是 1985 年又开放了长江、珠江三角洲和闽南三角地带。具体如下：

（一）广东、福建两省实行特殊政策，灵活措施。广东、福建两省自然条件优越，工农业有一定的基础，又是著名的侨乡，吸引侨资、外资加快经济建设十分有利。另外，两省毗邻港澳，国际交流条件便利，有发展对外经济和贸易的良好条件。1979 年 7 月，党中央、国务院决定两省在对外经济方面实行特殊政策，灵活措施，扩大其对外经济工作中的自主权，充分发挥其优势，以加速经济建设。具体措施：

两省可以实行财政、外汇定额包干（如在财政方面，广东省实行定额上缴，福建省实行定额补贴包干，5 年内增加的财政收入全部留给地方使用）。
物资、商业流通在国家计划指导下，扩大市场调节作用（如在物价方面，地方产品的价格，省有权调整；属国家统管的商品价格，如象地产地销部分，省可以根据生产成本自行核定、调整）。
在计划、物价、劳动工资、企业管理和对外经济工作中，扩大地方管理权限（如在计划方面，实行“条块结合，以块为主”，生产、技术改造、基建、财政、物资、外贸、商品流转、劳动工资、科技、文教卫生、旅游等方面计划，均可以省为主制定）。
试办深圳、珠海两个经济特区，另外还考虑在汕头、厦门也开办经济特区。
两省实行特殊政策、灵活措施的期限，暂定为 5 年，即从 1979—

1984 年。

通过特殊政策、灵活措施的实施，两省在经济建设方面取得了相当大的自主权，因而经济建设发展较快，对外经济工作进一步打开局面，人民生活也有了较大的提高。（二）兴办经济特区。

（1）经济特区的设立及其特殊经济政策。开办经济特区，国外早有先例。最早的是 16 世纪在意大利热那亚建立的自由港。二次大战后，经济特区遍布亚、非、拉和北美、欧洲的许多国家和地区。名称多种多样，有自由港、自由贸易区、自由贸易港、对外贸易区、自由关税区、免税区、免税仓库、出口加工区、自由出口区、投资促进区、自由工业区、科学工作园和科学技术园等。各国设立经济特区的目的并不相同。经营进出口贸易的，是为了吸引国外资金，发展对外贸易或转口贸易，以促进本国和本地区商品出口，增加外汇收入。设立出口加工区的，是为了吸引和利用外资和技术，利用国内外的原材料资源，进行产品加工，然后再把产品外销。科学工作园和科学技术园，是为了吸引国内外先进科学技术，进行新技术的研制，开发新产业和新产品等。

我国的经济特区是指，国家在某一地区内划定以市场经济为主，在对外经济活动中实行更加开放的政策的特定的地区。其目的主要是为了更好地吸收和利用外资和先进技术、管理经验，为我国四化建设服务。所以特区是我国进行对外经济技术合作的基地，引进外资、先进技术和管理经验的窗口，沟通国内外信息、发展对外经济关系、向外界介绍我国的对外政策的窗口，也是我国实行经济体制改革，建立多种类型经济形式的实验场地。

我国开设经济特区是在 1978 年党的十一届三中全会确定实行对外开放政策以后。1979 年 7 月，党中央、国务院批转广东、福建省委报告，同意这两个省在对外经济活动中，实行“特殊政策和灵活措施”，并提出在广东、福建两省试办经济特区。1980 年 8 月 26 日，五届人大常委会第十五次会议决定，在广东省的深圳、珠海、汕头和福建省的厦门设置经济特区。深圳、珠海、汕头和厦门，地处南海之滨，地理位置优越。深圳与香港接壤，珠海地连澳门，汕头、厦门是天然良港，有着百年开埠通商的历史，又是著名的侨乡，都具备建立特区的良好条件。

党中央、国务院规定了兴办经济特区的方针。即，建设资金来源，以吸收外资为主；经济形式以中外合资、中外合作、外商独资经营为主；产品以外销为主；经济运行以市场调节为主，“四个为主”的方针。实行“四个为主”方针的目的，是为了使特区成为具有相当水平的工、农、牧、渔相结合的外向型生产基地；吸引国外和港澳游客的游览区、现代化的新型城市；成

为向我国内地输送现代化设备、现代化技术、现代化管理方法的基地和窗口。党中央、国务院还规定了经济特区内实行特殊的经济政策和管理体制。

特区发展所需要的资金，主要靠引进和利用外资，产品主要供出口，某些产品经批准可在照章纳税后，部分内销。特区内的经济形式是在社会主义经济领导下，以中外合资、合作、外商独资经营企业为主的、多种经济成份并存的综合体，是社会主义计划经济指导下，以市场调节为主的经济体制。（2）经济特区内对投资外商的优惠待遇。

第一，税收方面。根据 1980 年 8 月《广东省经济特区条例》规定：“三资”企业所得税税率为 15％；深圳特区的外资企业一般从投产开始免征 1—3 年的所得税；中外合资企业，外商所分得的合法利润，汇出境外免征所得税。1984 年 11 月，国家又公布了《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》，其中进一步规定，对特区内外商投资企业在征收所得税上给予更多的优惠待遇。总之，经济特区外商投资企业，在所得税方面所享受的优惠待遇，比我国内地的中外合资企业所纳所得税要低一半（内地中外合资企业应纳所得税税率为30％，另外，还有地方所得税两项共 33％）。

另外，对进口的生产资料和生活资料，根据不同情况实行免税、减税、或按低税率征税。《广东省特区条例》规定，特区外商投资企业进口生产所需的机器设备、零配件、原材料、运输工具和其他生产资料，免征进口税。进口必需的生活用品，可根据具体情况，分别征收或减免进口税。《中华人民共和国国务院关于经济特区和沿海十四个港口城市减征、免征企业所得税和工商统一税的暂行规定》中，对工商统一税的征收，根据不同情况作了具体优惠规定。

在出口产品方面，在《规定》中规定，特区企业出口的产品，除国家限制出口或者另有规定的少数产品外，都免征工商统一税。如果产品在本特区内销售，特区政府可确定对少数产品照征或减征外，其他一律不再征收工商统一税。“三资”企业生产的先进技术产品，经批准，可以有条件地部分进入内地市场销售。

个人所得税方面，对在我国境内工作的外籍人员、港澳、台湾同胞、华侨的工资薪金所得，应缴所得税减半征收。港澳、台湾和国外储户在特区银行存款所取得的利息，在 1995 年以前免征个人所得税。

第二，在土地使用方面。1981 年 11 月《深圳特区土地管理暂行规定》，外商经过申请批准后，可在深圳特区取得土地使用权，但禁止买卖、出租和擅自转让。土地使用年限，根据行业、项目、资金收回时间的长短和营利难易等而不同。土地使用费用标准，根据不同地区、不同行业和不同使用年限而不同。如工业用地每年每平方米 10—30 元，商品住宅用地 30—60 元，旅

游建筑用地 60—100 元，商业、饮食业用地 70—200 元等。每 3 年调整 1 次。

1984 年 2 月，深圳政府颁布的《深圳经济特区土地使用费调整及优惠减免办法》，大大降低特区土地使用费标准。新规定为：工业、仓储用地每年每平方米 1—1.6 元，商品、住宅、招待所用地 5—9 元，旅游建筑用地 12—18

元；商业、宾馆、酒楼用地 13—21 元，种植、畜牧、养殖用地 0.2—0.3 元。

此外，还有新的优惠办法。如新建企业按上述土地使用费标准缴纳 20—

30％；填海增辟的土地，免缴土地使用费 10 年；具有世界先进技术水平的项

目，免缴土地使用费 5 年，然后再减半缴纳 3 年。技术特别先进的可免缴土

地使用费。华侨、港、澳、台胞捐资兴办的企业免缴土地费 5 年，之后减半缴纳。

第三，在经营管理和劳动工资方面。外商来特区投资，在投资方向、投资数量和企业经营管理、劳动工资等方面，都享有优惠待遇。如投资部门，投资形式数量等皆可自行选择。中外合资和合作经营企业，按中外双方协议或合同办，在经营管理上，完全自主经营。企业还可根据生产和经营的需要，雇佣或辞退职工，可自主选用本地和内地职工，也可自主选用外国、港澳同胞、华侨职工。工资制度、工资奖金形式及奖惩办法等，皆可自行决定。外商投资企业用工手续简便，费用低廉。如深圳特区，用工每人每月工资为 500

—600 港元，总水平只相当于香港工人的 30—40％左右。

第四，外汇管理优惠。外商投资企业出口产品收汇和经营业务收汇，允许全部保留现汇。经营进出口业务的企业和以进养出的企业，可以保留部分现汇，结汇后的外汇额度允许使用。

第五，为客商及其家属在特区的居留和出入境方面提供方便。客商到特区访问、考察、旅游、洽谈业务或投资设厂，出入境手续十分简便。各口岸都设有“专用通道”，方便客商来往。深圳特区还有往返多次有效的入出境签证口岸检查机关优先放行。

第六，国家给予特区更多自主权。国家对经济特区的管理，通过总体规划、经济合同、税收、信贷等手段进行，特区在商品生产和销售方面享有较大的自主权。在使用外资建设项目审批权限方面，比内地宽得多。

（3）经济特区建设的初步成果。经济特区的建设，经过几年的努力，已经取得了很大成就。从 1979—1985 年，广东、福建两省通过外引、内联和银行贷款等多种形式筹集资金，首先进行了基础设施建设，特别是深圳和珠海。从平整土地起，建设公路、接通电力、建设电讯工程，开辟水源，兴建厂房、仓库、商业大楼、办公用房、居民住宅和服务设施等，为兴建特区创造必要的投资环境。另外，在基础设施建设的同时，按照国家规定的优惠政策，积极吸引外商直接投资，开办“三资”企业（即中外合资经营企业、中外合作经营企业和外商独资经营企业），发展“三来一补”（即来料加工，来样加工，来件装配和补偿贸易①），引进先进技术设备和管理经验，与内地省市和部门进行广泛的经济技术联合，发展工业和其他经济事业，使特区经济得到迅速地发展。

深圳经济特区，东邻大鹏湾，西接珠江口，南面以深圳河为界，紧邻香港新界，北傍梧桐山，面积 327.5 平方公里。深圳原来不过一边陲小镇，人口稀少，工业落后，产值不过几千万元。深圳被划为经济特区后，首先进行了“七通一平”工作。即通车、通水、通电、通电讯、通航、通排污、通煤气和平整土地。工作完成较好。市区建成总长 70 余公里的 6 条主干柏油马路，

供水、供电齐全，通讯条件大为改善。到 1985 年全市人口已达 71.65 万人，

特区人口 47 万，建筑道路 203 公里，地下管道 913 公里。共建设了 6 个工业

区 14 个住宅区，一批商业区、旅游区、仓库区、文化教育区。全市已建成

2000 多幢高楼，18 层以上的就有 130 多幢，其中深圳国际贸易中心大楼 53

① 补偿贸易，一般是指由外商以长期贷款形式提供生产设备和技术，我方企业利用这些设备和技术进行生产，产品由外商负责，在国际市场上销售，我方用产品逐步偿还外商的生产设备和技术的价款。如果用外商提供的设备和技术生产的产品来偿还的，叫直接补偿贸易；如果用其他商品来偿还，叫间接补偿贸易。

层，为当时国内最高建筑。另外，还建成了蛇口、赤湾、东头角等四个海运港口，一个直升飞机场。开通了 1.1 万门程控电话，可直拨香港、日本、美

国和内地 27 个城市。建成新工厂 750 多个，工业企业 800 多家。1985 年工

业总产值达 26.7 亿元，比 1980 年增长了 30 倍。1985 年工业产品销售额 20 多亿元，其中 41％出口。此外，商业、饮食、服务、旅游等事业都得到了很大的发展。1985 年，外贸出口达 5.17 亿美元，比 1980 年增长 40 多倍。职

工人均月工资比 1980 年提高 1.5 倍。

珠海特区，南面毗邻澳门，在拱北海关两侧。原规定面积为 6.7 平方公

里，1983 年 6 月底经国家批准，调整为 15.16 平方公里。珠海特区的建设，也是先搞“七通一平，”然后进行交通、能源和电讯建设。1985 年除扩建了原香洲码头外，新建了九洲码头（可停泊万吨货轮），建成直升机场。区内修建了骨干公路，建成了变电站，并建成拥有 6000 门程控数字和纵横制自动电话交换机，开通与港澳和全国十多个城市直拨电话。与此同时，还建成了一批工业厂房、职工宿舍、商业用房和宾馆、酒楼、商场等。还利用珠海丰富旅游资源，建设了 10 多个各具特色的旅游渡假胜地。从 1980—1985 年 11

月，珠海共完成基本建设投资 8.16 亿元，房屋等竣工面积 200 万平方米，改善了投资环境。

在工业建设方面，首先发展外向型工业。重点为轻纺、食品饮料、建筑材料和电子等工业企业。此外，还利用有利条件发展供应出口的畜牧饲养、海产养殖和水果、鲜花等生产，增加了出口创汇能力。

汕头特区。汕头特区在汕头市东郊龙湖一带，原面积为 1.67 平方公里，

1984 年 11 月，经调整为 52.6 平方公里。汕头特区建设起步较晚，1982 年才开始动工，但效益比较明显。汕头建设按照出口加工区的模式进行总体规划。分为 5 个小片区，到 1984 年已建成两个。1984 又扩大特区发展，分成龙湖和广澳两大片区，龙湖片区重点建设轻型加工工业、水果蔬莱和水产品三大基地，广澳片区主要兴建石油化工工业和石油后勤基地。到 1985 年后，修通

汕头市与特区之间的公路，完成 0.77 平方公里的“五通一平”工程，开辟了

1.5 平方公里的水产养殖地和农业试验区，修建了一座 3000 吨级集装箱和散装两用码头及港口设施，建成两个变电站，扩大了水厂。另外还建设了厂房、仓库及其他配套设施。打通从汕头市到广澳 10 多公里高速公路路基，改善交通、能源和通讯状况，扩建了汕头机场。经过以上建设，投资环境大大改善，经济效益大大增加。

厦门特区。最初特区面积为厦门岛的湖里地区的 2.5 平方公里，1984 年5 月确定扩大到全岛，包括鼓浪屿在内，面积为 131 平方公里。厦门特区建设起步也较晚，1984 年前进行了湖里区建设，建造了一批工业厂房、商品楼房、宾馆、酒楼和商场。新建了国际机场、东渡码头。引进了万门程控电话，开通了通往香港、日本、美国等国和国内 24 个大中城市的直拨电话。还建立了保税仓库和保税工厂，以经营电器、钢材和日用轻工产品的储存和加工改制复出口业务。

加强了引进外资和国外技术，引进外资和国外技术，除建立新的工业企业外，也对老企业进行了技术改造。在内联方面，已同中央 11 个部委和 20 个省市及高等院校、科研单位进行横向经济技术合作。

1985 年，厦门市工农业总产值和国民收入比 1980 年增长了 1 倍，进出

口贸易额，1985 年比 1979 年增长了 3 倍多。出口结构从农副土特产品和轻

工产品为主，发展为化工、机械、建筑材料、电子产品等 8 个大类 2000 多种产品。

总之，我国 4 个经济特区，从开创以来，几年中进行了基础设施建设，建立和改善了投资环境，根据各自的特点，开展了外引内联工作，从而使经济得到了高速的发展。

（三）开放沿海 14 个港口城市和海南岛。1984 年 5 月，党中央和国务院在总结十一届三中全会以来实行对内搞活经济、对外开放经济的基础上，根据我国的实际情况，又作出了进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海 14 个沿海港口城市，后来又决定开放海南岛。这是我国实行对外开放方针以来又采取的重大步骤。

上述 14 个城市，地处沿海地区，经济发达，交通方便。海南岛物产丰富，四周环海，水上交通便利。这些地区既有外贸条件，又有与广大腹地经济协作的网络。海南岛更接近港澳，都是发展对外经济合作的好地区。这些城市和 4 个经济特区以及海南岛，从南到北，联成一线，形成了我国对外开放的前沿地带。这些地区开放后，对于进一步吸收外资，引进先进技术和管理经验，支援和带动内地经济发展，实现我国社会主义现代化建设，会起到巨大的推动作用。

国家对 14 个开放城市实行对外开放的主要政策是：（1）扩大这些城市开展对外经济活动的自主权，放宽利用外资、引进技术和建设项目的审批权

（500—3000 万美元）。（2）对外商在这些地区投资，实行优惠政策。如投资在 3000 万美元以上的项目或属技术密集型企业，征收所得税可按 15％税率；国外投资所需物资可予免税；对技术先进，国内短缺商品，允许一定比例内销（必须按一定手续办理），以及给予外商洽谈业务出入境方便等。

（3）在有条件的城市，可划出一定区域，开办新经济技术开发区，在此区内可实行更为优惠的政策，以吸引我国急需的先进技术，特别是技术知识密集型项目和新兴工业项目；鼓励设立“三资”企业和中外合作科研机构等。有的经济技术开发区，还可发展为国际转口贸易基地。

海南岛开放后，在对外经济合作方面可有较大的自主权。具体政策如下：

（1）扩大利用外资，引进先进技术的审批权（500 万美元以下），重要矿产资源，报经国家批准后并可与外商合作开发。对外商来洽谈生意者，给予出入境方便。（2）利用外资，如需进口所需设备、器材、生产资料等，可免征关税。（3）实行出口核定基数包干办法，收汇与广东省对半分成（海南岛成为省之前），海南行政区组织的超计划出口，收汇全部自用。（4）外商来海南岛投资，给予优惠待遇：“三资”企业自获利年度起，头两年免征所得税，第 3 年起，按 15％征收；投产后 3 年内对缴纳工商统一税有困难的，可酌情减免；“三资”企业外商，所得利润汇出时，免征所得税。

开放 14 个沿海城市和海南岛，在国际上引起了良好的反映，许多国家和地区的企业界人士纷纷来到这些城市和地区考察和洽谈业务，使这些城市和地区对外经济技术交流合作关系得到迅速的发展。

（四）开辟 3 个沿海开放区。4 个经济特区、14 个沿海城市和海南岛相继开放后，1985 年 2 月党中央和国务院又决定开辟 3 个沿海经济开放区，即长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角地区。

长江三角洲经济开放区，包括 3 省 1 市，即江苏、浙江、安徽省和上海

市。这一地区包括上海、苏州、无锡、常州、南通、杭州、宁波、绍兴、嘉兴、湖州、合肥、芜湖等城市和那些富饶的农村地区。

珠江三角洲，包括广州、佛山、江门、深圳、珠海 5 个城市及周围的城镇和农村。

闽南三角地带，包括厦门、漳州、泉州 3 个城市及周围的城镇和农村。

这 3 个地区，沿江临海，交通便利，工业基础好，商品经济发达，信息灵通，科技文化水平高。国家对上述经济开放地区，给予扩大自主权和优惠政策待遇。具体如下：（1）适当扩大利用外资对老企业技术改造和新建项目的审批权。（2）“三资”企业属于生产性、科研性的项目及能源、交通、港口、技术知识密集型项目，投资在 3000 万美元以上的项目，税收上予以优惠。

“三资”企业投资经营所需进口设备仪器，为生产出口产品所需进口的原料、零配件、包装材料、外籍从业人员进口的自用安家物品及交通工具等，免予征收关税。（4）扩大经营外贸的自主权。（5）根据需要，在开放区内，可发行专项债券或股票，中国银行对有发展前途和创汇能力的项目，优先提供优惠贷款等。

开辟 3 个经济开放区，是要把这 3 个地区建成以外向型为主的创汇经济，要按照“贸、工、农”的顺序来安排生产结构，要按国际市场需要调整生产、安排生产。沿海经济开放区自 1985 年创办以来，已经取得很好的成果，3 个开放区已经建立起较大的农副产品出口生产基地 300 多个，工业品出口也有较大的增长。

总之，十一届三中全会以来，我国实行的对外开放政策，取得了很大的成绩。初步形成了“经济特区——沿海开放城市——沿海经济开放区——内地”，这样一个有层次、有重点，由沿海向内地、由东向西、由南向北逐步推进的地域开放格局。使之成为吸收、引进外资和国外先进技术、科学管理经验、传递经济信息的基地，成为内外交流、工农结合，城乡渗透、现代化开放式的富庶地区，从而带动内地，使内地与沿海共同发展，从而更快地推进我国社会主义经济建设的发展。