二、国民经济大幅度调整的全面展开

为了贯彻调整必先退够的方针，中央采取了若干果断措施，对国民经济进行全面调整。

（一）大力压缩基本建设战线。“大跃进”期间，在“左”的错误思想指导下，基本建设战线过长、规模过大，上马项目过多，尤其是计划外项目遍地开花，结果大量资金、物力、人力被浪费，经济效果大大降低。基本建设的特点是周期长，一般要在较长的时期内占用大量生产资料、生活资料和劳动力，而不能提供任何有效产品，因此必须量力而为。一旦搞得规模过大，战线过长，就会使大量资金、物资停滞在建设工程上，挤了其他部门的生产，

特别是挤了农业和轻工业的生产，滞塞了整个生产过程。同时基建战线过长、规模过大，也会使财政收支和信贷收支失去平衡，为支援基建投资，财政支出过多出现赤字，增发钞票，又会造成通货膨胀影响市场，因而影响整个国民经济的稳定发展。“大跃进”以来的经验教训就是如此。因此，调整基本建设战线，就是要压缩基本建设规模，在基本建设方面后退、退够，直至达到与国家财力、物力负担的能力相适应的地步，国民经济才有可能转向良性循环。

压缩基本建设战线，首先要压缩基本建设规模。1960 年基本建设投资额为 388.69 亿元，1961 年削减为 127.42 亿元，减少 2/3，1962 年又进一步削减为 71.26 亿元，即在 1961 年的基础上削减了 55％。①这样小的规模是 1953 年以来所没有的。

基本建设的施工项目也大大减少。1960 年基本建设施工和全部建成投产的大中型项目为 1815 个，1961 年减为 1409 个，1962 年更减为 1003 个，比

1960 年减少了 812 个。

随着基本建设投资规模和基建项目的缩小，积累率也相应降低了。1960 年国民收入使用额中积累与消费的比例：积累 39.6％，1961 年下降为 19.2

％，1962 年更下降为 10.4％。②这样，国家可以有更多的人力、物力、财力去加强国民经济中的薄弱环节农业和轻工业。

在大力压缩预算内的基本建设投资的同时，也对预算外的基建投资进行了压缩。1960 年基本建设预算外投资额为 86.94 亿元，占投资总额的 22.6

％，1961 年虽然三令五申要其压缩，但结果仍有 33.45 亿元，占投资总额的27.2％。1962 年压缩为 11.01 亿元，占投资总额的 15.5％。①

“大跃进”以来由于权力下放，预算外投资不断增多，这部分资金来源复杂、名词繁多，用自筹资金增加的项目拉长了基建战线，冲击了国家投资项目。为了限制地方利用机动财力和银行信贷资金搞基本建设，1961 年起，先后将一度下放的财权、银行权集中上来；另外取消企业利润留成办法，实行企业基金制度，缩小了企业财权；再是从行政管理上对自筹资金的基建项目进行严格审查坚决削减，建设项目必须纳入国家计划，严禁兴建楼堂馆所等。还有从建设规模上限制，规定自筹资金只能搞解决吃穿用的小型项目，凡搞大中型项目，必须报中央批准。由于采取以上措施，所以 1962 年预算外

的基建投资压了下来，压缩为 11.01 亿元。

在压缩基本建设战线的过程中，除了大幅度压缩基建投资规模，削减基建工程项目外，做好停建和缓建项目的善后工作也是十分重要的。停建项目一般是当时生产上不十分急需的，或属于原材料、动力、燃料和运输等条件在 2、3 年内不能解决的，或者属于地区分布不合理、重复建设项目。缓建项目一般是在当时生产上还是急需的，原材料、动力、燃料、运输等条件上没有问题，只是由于人力、物力、财力的限制不能继续施工的项目。对停建和缓建项目，应该慎重处理并做好善后工作。主要是：妥善处理安排好停建、缓建单位职工的工作；清理和调剂设备、原材料；维护和管理好下马工程及保留在停建、缓建单位的设备和原材料；清理好停建、缓建单位的拖欠贷款

① 《中国统计年鉴（1983）》，第 323 页。

② 同上书，第 354、25、323 页。

① 《中国统计年鉴（1983）》，第 354、25、323 页。

等。

采取以上措施后，经济效益大大提高。1961 年固定资产交付使用率为68.8％，1961 年上升为 74.5％，1962 年更上升为 79％。②另外，压缩基本建设规模、调整了投资方向，也为整个国民经济调整争取财政经济情况的好转创造了条件。

（二）降低工业生产速度，调整工业内部结构。

进行关、停、并、转，缩短工业战线。这次在工业方面进行了调整工作，主要是降低工业生产发展速度和调整工业内部结构。这首先是降低工业生产指标。1962 年 5 月中央财经小组的调整报告中的指标是：如同 1960 年的计划指标相比，工业总产值下降了 59％，重工业总产值下降了 63％，钢产量下降了 68％，除原油略有增产外，原煤、木材和发电量等短线产品产量因采掘等原因，也大幅度下降。轻工业总产值也下降了 26％。

随着工业生产指标的降低，工业企业过多，能力过剩、人员过多的矛盾突出出来，于是不得不采取“关、停、并、转”的措施，对工业内部进行调整，这实际上也是对工业的大改组。具体做法是：首先摸清原材料、燃料、动力供应，农业和市场的需要的基础上，对那些消耗大、成本高、质量差、经过整顿仍然亏损的企业一律关闭停办；一时原料供应不上任务不足的企业，适当合并或缩小规模，或者转产急需的支农产品、市场紧缺日用品、机修备品配件；原轻工业企业改向的，限期恢复生产；对因任务不足，适合转产短线产品的企业，可按实际需要改变原来的产品方向；裁并的重点是中小企业，对骨干企业则予以保留。

要分批制定关、停、并、转计划，并做好善后工作。关、停、并、转是工业战线的一次大的改组工作，为了促进经济调整工作的进行，1962 年 3 月中共中央、国务院决定银行实行高度的集中统一，控制信贷，紧缩银根，加强监督。这个决定，使那些经营不善靠贷款维持的企业不得不主动停产关闭。为了避免生产供应脱节，主管部门加强领导，及时转移关停企业原来的生产任务。物资部门限期缩小或停止煤炭电力物资的供应，财政部门停减流动资金的供给，粮食部门也停减粮食供应，这些措施都有力地保证了企业调整计划的实现。

工业企业内部大调整取得了明显的效果，1962 年冶金、化工、建材和机械工业分别比原有企业数目减少 70.5％、42.2％、50.7％和 31.6％。钢铁、水泥和机械工业中的 17 种长线产品其综合生产能力都减少 50％左右。而煤炭、石油、烧碱、化肥、聚氯乙稀，搪瓷制品、自行车、合成洗涤剂等 14 种短线产品和拖拉机、内燃机、交通运输、车辆的生产能力，都保留下来并得到充实和加强。总之，工业企业的关、停、并、转，调整了工业企业内部的结构，使之更为合理，对工业面向农业、面向市场、面向短线进行改组方面起了直接的推动作用，并提高了整个工业生产的经济效益。

充实急需，加强的薄弱环节。由于降低了大部分重工业产品的生产指标，减少企业数目，缩短了工业战线，因而就腾出了一定数目的财力和物，这些财力和物就可以用来充实急需加强的薄弱部门和环节。首先是加强农业生产资料和部分日用工业品的生产。为了缓和市场供应，在调整中国家优先保证了农业生产和日用品生产所需要的燃料、电力、工业原材料、设备等；

② 同上书，第 343 页。

并集中生产了农村急需的中小农具和日用工业品、建设了支农工业项目，积极试制、生产了农业生产资料和轻工业所需的原料，使市场上一度紧缺的日用品逐步得到缓和，农村中急需的中小农具也基本上得到满足。

加强设备修理和矿山地质勘探。对农用机械、汽车、矿山机械和其他一些短线产品生产企业的设备，集中力量进行修复；对其他企业的设备、厂房、锅炉、邮电交通部门的线路道路进行整修更换等。对矿产资源加强地质勘探工作，使采矿与剥离关系渐趋合理，使矿产资源得到充分的保护和充分利用，并努力解决石油奇缺的困难。
加强企业管理，提高经济效益。在对工业企业进行关、停、并、转过程中，也认真抓了生产秩序的整顿和企业的管理工作。1961 年 9 月中央颁发了《国营工业企业工作暂行条例》（即工业“70 条”），要求建立严格的责任制，如厂长责任制、技术责任制、财务责任制等。职工人人有专责，保证产品质量，保证设备工具经常处于良好状态，全面完成和超额完成国家计划，增加产品，扩大积累等。但由于当时国民经济尚未走上正轨，未能全面贯彻，以后在开展的清仓核资、扭亏为盈，以及增产节约运动中结合进行。结果，取得了很好的效果，企业经济效益也有所提高。1961、1962 两年来，仅所增加的钢材和机械设备品种，就比 1960 年分别增长 8％和 18.7％。石油已能生产出 178 个品种，占工农业、交通运输常用品种的 96.7％。重点钢铁企业生铁合格率，1962 年也由 1960 年的 86.6％提高到 98％。

（三）进一步调整农村政策。调整国民经济，农业是重要的一环，调整的重点是进一步贯彻党在农村的各项政策。

调整人民公社管理体制。调整人民公社管理体制的中心，是缩小基本核算单位和实行灵活的管理方式。我国农业生产水平低，经营规模小，在管理体制上不宜过大，人民公社的管理体制，特别是基本核算单位如果太大，会发生许多问题影响生产的发展。在人民公社建立之初，曾由管理区实行经济核算，公社统一负责盈亏。1959 年 4 月，中央在《关于人民公社的十八个问题》中规定，公社实行三级所有，以相当于原来高级社的单位（大队）为基本核算单位。1960 年 11 月，中共中央发出了《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》（即 12 条），明确提出，三级所有队（大队）为基础。同时提出将一部分生产权下放到生产小队。但分配权仍留给大队。由于生产权、分配权的分离，问题很多。1961 年 9 月，毛泽东提出人民公社应该是三级所有，队为基础，即基本核算单位是队而不是大队。1962 年 2 月，中共中央发出了《关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，正式决定全国绝大多数的人民公社，原来以生产大队为基本核算单位的，普遍改为生产队，即原来的生产小队，规模大体相当于过去的初级社，平均每队约二三十户人家。这种制度至少 30 年不变。这样，就把组织生产和进行分配的单位统

一起来了。后来 1962 年 9 月，中共中央通过发布的《农村人民公社工作条例

（修正草案）》（简称六十条）中明确规定，生产队是人民公社基本核算单位，实行独立核算自负盈亏，直接组织生产、组织收益分配。生产队集体所有的大牲畜、农具，公社、大队都不得抽调，生产队对生产管理和收益分配有自主权。这样，在当时的条件下，在人民公社内部算是解决一个大的问题。

关于经营管理方式上，《六十条》中规定，生产队中可划分固定的或临时的作业小组，建立严格生产责任制，有的责任到组，有的责任到人。当时邓子恢曾提出，实行包工到作业组，零星小活可以包到个人，有些可以包产

到户。有人担心这样会脱离社会主义轨道，他就进行实地调查。在 1962 年 8 月，在进行了大量调查研究后，认为，“责任制联产量，只要不涉及所有制是可行的”，只要坚持基本生产资料集体所有制，就不会导致资本主义。刘少奇也提出，农业上要退够，可以在一些地方实行包产到户。1962 年广西、安徽等地就出现了包产到户的形式。但不久，在党的八届十中全会上，这种灵活的经营管理方式则被看成异端，斥为“刮单干风”、“走资本主义道路”，受到批判，很快被取消了。

贯彻按劳分配政策，再次明确社员自留地和经营副业制度。实行以生产队为基本核算单位的同时，也要贯彻按劳分配政策。具体做法，首先，取消了群众意见最大的公共食堂，废止了供给制与工资制相结合的分配办法。生产队逐步制定各种劳动定额，实行定额管理，按定额计分，无定额的工作，采取评工记分办法，一律同工同酬。每个社员劳动工分按时记入工分手册，定期公布工分帐目，年终按社员劳动工分进行分配。口粮在收获后一次分配到户，由社员自行支配。公积金、公益金应严格控制在可分配总收入的 3—5％与 2—3％以内，其使用应该经社员大会讨论决定。

中央再次明确规定，社员可以耕种集体分配的自留地，并鼓励社员经营家庭副业。《六十条》规定，自留地一般占生产队耕地面积的 5—7％，归社员家庭使用，长期不变，在山和荒坡地方可分配给社员自留山由其经营。有条件、有需要地方还可拨给社员适量的饲料地。自留地、自留山、饲料地上的产品收入均归社员所有，由其支配，国家不征农业税，不计统购。

1962 年 11 月，中共中央发出《关于发展农村副业生产的决定》，允许和鼓励社员发展家庭副业，不仅可以饲养猪、羊、兔、鸡、鸭、鹅等家禽家畜，也可以饲养大牲畜。允许社员从事编织、缝纫、刺绣等家庭手工业，也可以从事采集、渔猎、养蚕、养蜂等副业生产。社员在其房前屋后或其他指定地点，还可种植桑树、果树和竹木。社员家庭副业产量收入，完全归社员个人所有，商业部门可通过加工订货、议价收购和供应原料、收购产品以及订立合同等经济办法，鼓励社员将产品卖给国家。社员在完成同国家订立的定购合同后，除有特殊限制者外，都可以拿到集市上出售。

切实减轻农民负担，加强农业生产。在“大跃进”和人民公社化运动中，“共产风”、浮夸风泛滥，农业生产大幅度下降，但高征购却不停止，再加上严重的自然灾害，使农民口粮都发生困难。中央采取措施以减轻农民负担。尽管国家财力维艰，仍不断降低农业税实际征收率，并决定按新的水平稳定 3 年不变，增产不增税。1961 年 6 月，农业税负担率从 1957 年的 11.6

％降为 10％，1961 年征收额计划为 240 亿斤，比 1960 年减少 98 亿斤，1962

年又减为 215 亿斤，大体上相当于 1949 年水平。

另外，还精减职工和城镇人口。这也是减轻农民负担的一项措施，是关系全局的大事。1961 年 5 月，中央工作会议决定，1960 年底在 1.3 亿城镇人口的基数上，3 年内减少 2000 万以上城镇人口，1961 年内至少减 1000 万人。1962 年 5 月，又决定在 1961 年底职工和城镇人口的基数上，1962、1963 两

年内继续减少职工 1000 万人以上，减少城镇人口 2000 万人。精减职工主要

对象是 1958 年以来从农村招收的新工人。中央采取妥善办法安置被精减人

员，因此精减工作取得很大成绩。1963 年 6 月，基本上完成原定任务。自 1961

年 1 月开始，在两年半时间内，共精减职工 1940 万人，减去新安排就业的大

中专学生等，净减职工 1744 万人。同时减少城镇人口 2600 万人左右。精减

职工和城镇人口，大大增强农业生产第一线的劳动力；减少国家工资开支和商品粮的供应，对恢复农业争取国家财政经济情况的好转起了很大作用。

与精减城镇人口的同时，又严格控制和合理压缩城镇粮食销售量。1962 年以来，城镇人口大量减少，但粮食平均月销量反而较前几个月有所增加。1962 年 7 月，中央指示各地立即对城镇粮食销售进行普遍检查，在保证人民最低粮食需求条件下，严格控制，合理压缩，严密粮食管理制度、堵塞虚报冒领、浪费粮食漏洞。同时大力节约工业用粮，也进口一些粮食，以弥补国内粮食不足。1961、1962 年共进口粮食 1073 万吨，这对缓解粮食供应紧张，减轻农民负担，弥补城市、工矿区的粮食供应起了一定作用。

恢复和加强农业生产，也是大调整中的一件重要工作。首先要加强工业对农业的支援。国家增拨了钢材、木材、毛竹、桐油等以制造中小农具。1962 年以来，铁制小农具生产达 10 亿件，基本上恢复到 1957 年的水平。国家又

增加了化肥、农药、农机的生产量与供应量，如农用化肥 1958 年产量为 19.4

万吨，1962 年增长为 46.4 万吨；拖拉机 1958 年为 1000 台，1962 年增长为

7100 台。①1962 年与 1960 年相比，化肥供应量增长了 61％，农业拖拉机增长 50％，排灌机械增长 41％，农用汽车增长 53％，农用电力增长 153％。其他如煤、油的供应也都有较多的增加。

另外，国家在压缩基本建设投资和各项开支的同时，对农业的投资，仍尽力给予安排。农业投资在整个基建投资中比重，1958、1959 年为 10.5％， 1963 年则增长到 24.6％。银行还增发农业贷款，1962 年发到社队的各项贷款累计达 54 亿元，约占当年农业生产资料供应总值的 1/3。国家还有计划地调整农产品价格。1960 年 11 月开始，国家陆续大幅度提高粮食和一些农副产品的收购价格。1962 年同 1957 年相比，农副产品收购价格，平均提高 32.3

％，其中粮食 36.1％，经济作物 14.7％，畜产品 31.6％，其他农副产品 40.9

％。另外，国家还规定了农副产品的奖售换购政策。1961 年 4 月，实行奖售政策，收购棉花、油料、烤烟等 10 类经济作物时，奖售粮食。1962 年鉴于粮食困难，减少了一些奖售粮食的品种，增加了奖售工业品的品种。这一年实行奖售的农副产品为 169 种。另外对超购的以及农民自己留用的农副产品用工业品进行对等的自愿换购。1962 年和 1963 年，还对粮、油、烟叶等完成统购派购任务后，用化肥、棉布、卷烟等价值总额大致相等的商品进行计划外换购。国家调整农副产品价格等政策的实施，使农民增加收入，对农业的恢复和发展起了很大作用。

（四）进一步改进财政、银行管理体制，稳定市场。财政、金融也是国民经济大调整的重要环节。财政、银行是国民经济各部门资金活动的中心和枢纽。进一步加强财政和银行工作的集中统一，对平衡财政、信贷、缓和市场供应紧张状况、推动和监督各部门经济的调整和企业经营管理的改善，都会起重大的作用。为此，1962 年 3 月，中央作出了《关于切实加强银行工作的集中统一严格控制货币发行的决定》。强调，银行必须实行高度的集中统一，把国家的票子管紧。规定：收回几年来银行工作下放的一切权力，对银行业务实行完全的、彻底的、垂直的领导；严格信贷管理，加强信贷的计划性；严格划清银行信贷和财政资金的界限，银行贷款不许用作财政性支出；加强现金管理，严格结算纪律等。1962 年 4 月，中央又发出了《关于严格控制财政管理的决定》，规定要量入为出，严格实行收入按政策、支出按预算、追加按程序的原则，坚决制止一切侵占国家资金的错误做法，重申不许挪用

财政资金的 10 道禁令，严格控制各项财政支出，坚决维护应当上缴国家的财政收入，加强财政监督，并彻底扭转企业大量赔钱的状况。

1962 年还开展了清仓核资、清理拖欠贷款和扭亏增盈等项工作，对有效地、合理地使用国家资金，争取国家财政支出平衡，也起了重要作用。

在市场方面，为了稳定市场物价，1962 年 3 月，中央发出了《关于厉行节约的紧急规定》，号召一切机关部队企事业单位必须厉行节约，并坚决压缩集团购买力。1962 年 4 月，中央又作出了关于严格控制财政管理的决定，要求各地区各部门严格控制各项财政支出。这样，社会集团购买力有所下降。1960 年城镇集团购买消费品为 75.3 亿元，1961 年压缩为 49.4 亿元，1962

年又进一步下降为 39.8 亿元。

国家还尽力发展和组织日用工业品、手工业以及农副产品的生产和供应，到 1962 年市场上原来供应不足的商品，如铁锅、铝制品、搪瓷制品、合成洗涤剂、电灯泡、暖水瓶、炊事用具、小百货和小五金等，已基本上能满足需要。商品供应方法也得到改进。如农村急需的生产资料和生活资料，优先得到供应。城市和工矿区需要的基本生活资料，则坚持定量平价供应等。继续实行高价商品和高价饭馆的经营；以活跃经济、调剂人民生活。自 1960 年冬农村恢复集市贸易，城乡恢复合作社商业以来，在大中城市中又相继出现了一些农贸市场，和实行高价商品、高价饭馆的经营，这些新的商业渠道对搞活商品流通，加速工农业生产的恢复和发展，改善人民的生活，起

了重要作用。

做好对外贸易工作。在出口方面，大大减少主要农产品的数量，大幅度增加用进口原料加工出口商品；在进口方面，对粮食、化肥和一些短缺的原材料，因为需要增加进口数量，在外汇方面力求平衡，由于出口有限，因此必须合理地使用外汇，分别轻重缓急确定进口次序，这就是：（1）粮食；（2）化肥、农药、油脂；（3）加工后可出口换汇的商品和化工原料；（4）工业原材料和尖端技术、国防需要的器材、设备等。由于正确掌握了对外贸易方针和合理使用了外汇，因此，这几年外汇收支一直保持顺差。这对于支援工农业生产，稳定市场和促进国民经济的大调整起了重要作用。