六、改革计划、财政体制

（一）计划体制的改革。我国计划管理体制是经过社会主义改造，在生产资料公有制基础上，实行有计划的社会主义建设的结果。宪法中规定，国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。实行计划经济，需要建立一套以计划管理体制为主体的经济管理体制，计划管理体制涉及生产、建设、流通、分配等各个方面，它制约着其他各种经济管理体制。在党的十一届三中全会以后，随着农村生产责任制的普遍实行，生产队和农民在完成国家征购任务的前提下，有权自主地、因地制宜安排生产；国家同时减少了收购、派购农副产品的种类和比重。在工商业方面，也推行了经济责任制，通过扩权，使企业在计划安排、产品购销、利润分配、资金运用等方面比过去有了较多的权力。许多企业实行利改税、利润分成或利润包干等多种形式的经济责任制；注意发挥市场调节的辅助作用，城乡集市贸易空前活跃，有些商品价格放开，一部分计划分配物资由物资企业经营，作为商品进入市

场。此外，在财政体制上价格体制等也进行了改革。所有以上情况，都涉及到计划管理体制，促使计划体制也进行了改革。

我国原来的计划管理体制的缺陷，主要是统得过多，计划太死，日用品生产比较单调，人民生活不够丰富多采。十一届三中全会后，我国计划管理体制改为指令性计划、指导性计划和市场调节三种计划管理形式。指令性计划，过去叫直接计划即计划执行单位必须坚决执行的计划。指导性计划，过去叫间接计划，即不是必须坚决执行的计划。市场调节，在“一五”期间和60 年代调整时期实行过，其他时期均被忽视。指令性计划和指导性计划属于计划调节的范畴，市场调节是计划调节的补充。

指令性计划，适用于国营经济中关系国计民生的生产资料和消费资料的生产和分配，尤其适用于关系国民经济全局的骨干企业。对于集体所有制经济也应根据需要，对粮食及其他重要农副产品的征派购下达一些具有指令性的指标。对指令性计划管理的改进，就是逐步缩小指令性计划范围，扩大指导性计划范围，对大多数全民所有制企业和集体所有制企业，要将指令性计划改为指导性计划，并努力提高指令性计划的科学性。

指导性计划，适用于全民所有制的大量中小型企业和集体所有制以及其他经济形式的企业，国家对这些企业下达指导性计划，并不强制执行，主要运用经济杠杆，必要性辅之以行政手段来促进计划的实现。计划执行单位对指导性计划有权结合社会需要和本单位具体情况进行适当调整，使计划更切合实际。

市场调节，主要适用于各种各样小商品和农副土特产品。这些产品国家不作计划，由价值规律自发地进行调节，国家通过政策法令和工商行政工作进行管理。

计划管理体制初步改革如下：

端正计划指导思想，克服急于求成“左”的影响，坚持实事求是，量力而行，循序渐进，讲求实效原则，在制定计划时力求速度和效益的统一。
重视中长期计划，开始健全计划体系。
注意发挥市场调节作用，改变过去单一的指令性计划，减少指令性实物指标；允许企业在国家计划指导下，根据社会需要编制生产经营计划，逐渐缩小指令性计划的范围。
重视运用经济杠杆调节经济活动。通过调整价格发放银行信贷、健全税制、实行财政补贴等经济办法，促使了生产的发展、产品质量的提高、科技进步和产品结构的调整。如提高粮食、棉花、油料等农产品收购价格，对这些农产品连续高产起了很大作用；调整油菜籽、烤烟的收购价格，实行浮动价格，调整奖售办法等，对这些农产品的按计划生产起了促进作用。对一些轻工业如烟酒、棉布、化纤织物和部分耐用消费品的价格也作了有升有降的调整，结果，打开了销路，减少了积压，增加了国家财政收入。一部分小商品价格放开，产品生产和供应都有所改善，人民生活也较为丰富多采。对电子、化工、机械等行业的部分产品实行了浮动价格。信贷方面对部分基建和挖潜、革新、改造的投资由财政拨款改为银行贷款，将流动资金的无偿使用改为有偿使用，企业必须还本付息，承担经济责任，因而提高了企业认真经营的意识。

（二）财政体制的改革。财政体制，是财政管理的一项重要制度。财政体制规定财政分级管理的根本原则，划定各级政府之间、国家同企业事业单

位之间，在财政管理方面的职责、权力以及财政收支的范围。正确处理中央与地方、国家与企业之间的财政关系，对于调动各方面当家理财的积极性，促进和保证社会主义经济建设以及其他各项事业的发展，具有重要意义。我国财政体制的发展过程大体是：由革命战争时期的分散经营到 1950 年高度集中，再由高度集中逐步过渡到在中央统一领导和统一计划下分级管理。多年来，虽然也有统得过分的时候，也有分得过散的时候，但始终是沿着“统一领导，分级管理”的方针前进的。

粉碎“四人帮”后，国家在财政上曾采取若干措施，加强管理和增收节支。1978 年为了调动地方增产增收的积极性，在部分省市实行“收支挂钩，增收分成”的体制。1979 年又在大部分省市实行“收支挂钩，超收分成”的体制。财政体制的系列改革，是在党的十一届三中全会后实行的。主要有以下几个方面：

从 1978 年底开始，对国营企业试行企业基金办法，各种形式的利润留成办法和盈亏包干办法；
从 1979 年起对农垦企业实行财务包干办法；
从 1979 年起对基本建设单位进行由财政拨款改为贷款试点；
从 1980 年起，国家对省、市、自治区实行“划分收支，分级包干” 的财政体制；
从 1980 年起对文教科学卫生事业单位、农业事业单位和行政机关试行预算包干办法；
从 1980 年起对少数城市和少数企业进行利改税的试点和税收制度上其他一些改革的试点。1983 年 4 月，利改税改革全面展开，税利并存逐步发展到以税代利，使国家与企业的分配关系更趋稳定。

以上改革办法比较全面，不但改进了中央同地方的关系，而且重点放到改进国家与企业的财政关系上（关于财政体制上，国家与企业关系具体体现的，从国营企业的基金制度到各种利润留成制度到利改税制度的具体实施情况，前面已谈，此处从略）。在中央同地方的财政关系上，实行“划分收支、分级包干”体制。这种体制的具体做法是：把收入分为固定收入、固定比例分成收入和调剂收入三类，支出按隶属关系划分。凡是地方固定收入和固定比例分成收入大于地方财政支出的，按一定比例上交中央财政。在这类地区，作为调节收入的工商税全部归中央财政。凡是地方固定收入和固定比例分成收入小于地方财政支出的，不足部分从调剂收入（工商税）中划给一定比例进行调剂。凡是地方固定收入、固定比例分成收入和调剂收入（工商税）全部留给地方，收入仍然小于支出的，其不足部分，再由中央财政给予定额补贴。分成比例和补助定额确定以后，分级包干，5 年不变。地方在这个范围内，自己安排收支，自求平衡。此外，根据广东、福建两省在对外经济活动方面实行特殊政策和灵活措施的情况，对这两个省实行“划分收支，定额上交（广东）和定额补助（福建）”的体制。京、津、沪三大直辖市仍然实行“核定收支、收支挂钩、总额分成、一年一定”的财政体制。

这种体制打破了过去那种统收统支、收支脱节的局面，扩大了地方的财权，体现了责任和权利相结合的原则，调动了地方当家理财的积极性。

不过，这种财政体制在实施中也存在一些问题。主要是，“包而不干”，地方只负盈不负亏，地方如发生亏损，就直接向中央要求，由中央财政来解决；收支基数的核定、包干比例的确定，由于采取一刀切的办法，在客观上

也很难做到公平合理；实行利改税制后，企业留利大量增加，但国家财政集中的企业纯收入比例却下降较多；国家预算收入中，地方占 60—70％，中央占 30—40％，而财政支出中，中央财政与地方财政相差不多，中央财政入不敷出；此外，预算外资金大量增加，亟须控制；第二步利改税后，财政收入结构变比，也要求预算制度相应改革；城市经济体制改革全面展开后，要求完善税收体制等。因此，从 1985 年起，国务院又决定实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的财政体制。

这种新的财政体制的主要内容有：（1）按第二步利改税后的税种设置，划分各级财政收入，其中包括中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入三大类；（2）仍按行政隶属关系划分中央和地方的财政支出；（3）根据财政收入的范围，正确处理中央与地方的关系。凡地方固定收入大于地方支出的，定额上交中央；地方固定收入小于地方支出的，从中央、地方共享收入中确定一个分成比例，留给地方；地方固定收入和中央、地方共享收入全部留给地方还不足以抵补其支出的，由中央定额补助。地方多收入可以多支出，少收入就要少支出，自求收支平衡。

这种新的财政体制由于实施条件还不成熟，所以，1985、1986 年在一些省市中实行了过渡性的财政体制，即除中央财政固定收入划归中央外，地方财政固定收入和中央、地方财政共享收入加在一起，和地方财政收支挂钩，确定一个分成比例；多数省市仍实行总额分成办法；广东、福建仍实行财政大包干办法；民族自治区则在确定中央定额补助数额后，继续实行每年递增10％的特殊体制。

七、推动经济联合，实行城市经济体制的综合改革试点

1978 年，国家在北京、上海、天津、辽宁和其他一些省、市先后开展了工业改组试点工作，按照专业化协作原则改组工业，建立各种企业性专业公司和联合公司。并按照经济合理原则，结合产业结构、产品结构，调整、组织按产品或按工艺的专业化协作，并发展经济联合，组织各种形式的经济联合体。为了实现工业结构、产品结构和工业组织结构的合理化，1979 年企业的改组和联合逐步开展起来。其形式有：围绕优质名牌产品组织专业化协作；围绕发展消费品特别是名优和适销对路产品的生产，对生产结构、产品结构和组织结构进行调整、改组和联合；围绕合理利用资源和能源、提高经济效益、组织不同部门的重点企业进行联合；加工企业与原材料产地之间、生产企业与科研单位、国营与集体企业之间、生产技术比较先进与比较落后的企业之间、沿海与内地实行联营、合营或者在资金、技术等方面进行联合。联合要从生产需要出发，坚持自愿、平等互利原则，打破行业、地区和所有制隶属关系的限制，组织原材料产地与加工地区等形式的联合体。

此外，还组建了一批全国性公司，如中国船舶工业总公司、中国石油化学工业总公司、中国汽车工业总公司。这些公司成立后，对制定规划，统筹安排全行业主要工厂的科研、生产和技术改造，推动企业改组联合等方面都起了积极作用。

1981 年以来，我国部分城市还进行了经济体制综合改革的试点工作（首先在沙市，常州开展，后来重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨等一些大城市和省辖市也展开了试点工作）。城市经济体制综合改革，是指对城市经济的生产、流通、交通、分配等各方面进行配套改革。具体做法是：

（一）简政放权，搞活企业，促进生产的发展。城市经济体制综合改革

试点，以搞活企业为中心，首先抓了简政放权，扩大工业企业的生产经营自主权，改革企业内部管理制度，调动了职工的积极性，促进了生产的发展。

（二）敞开城门，搞活流通，增强城市的综合服务功能。在搞活企业的同时，各综合试点城市加快了流通领域的改革。进一步敞开城门，逐步形成一个多渠道、少环节、开放式、网络型的流通体制。

（三）试办资金市场，以发放债券，建立短期资金拆借市场、开展同城和异地商业票据结算、期票贴现业务等方式，提高资金融通效益，利用有限资金更好地促进商品经济的发展。

（四）发展跨部门、跨地区的横向经济联合协作，通过实行技术有偿转让和开放技术市场，促进科技成果的推广应用和科技人才的横向交流等。

（五）实行市带县体制。原有经济体制割裂了城乡之间内在的经济联系，为了促进城乡经济共同发展，更好地发挥中心城市组织经济的作用，实行了市带县体制。即将一些经济实力较强的市与所在地区合并，统一规划，统一组织生产和流通，把城乡经济联系起来管理，使行政区划与经济区域大体上一致起来，以促进城乡经济共同繁荣。市带县制有利于打破部门封锁、实行条块结合、城乡结合，一些试点城市与所带县形成了联合生产、商品流通、科技、人才、信息、交流和资金协作等多种网络，加快了城乡经济一体化的发展。

（六）建立不同类型的以若干城市为中心的经济区。经济区的建设，对于合理布局生产力，充分发挥中心城市的辐射和吸纳功能，具有重大意义。1982 年 12 月，国务院批准成立上海经济区和山西能源基地，并先后设立了上海经济区、山西能源基地和东北能源交通三个规划办公室。1984 年又对经济区进行调整，上海经济区经过调整其范围包括整个江苏、浙江、安徽、江西 4 省和上海市，共有省辖市 32 个，地区 17 个，市（地）辖市 16 个，县

285 个，土地面积 51 万平方公里，人口 19700 万人。几年来上海经济区在组织跨地区、跨部门的联合生产、科研合作，小区规划和治理等方面，都取得了积极的效果。其他经济区也开展了地区间的联合，取得了很好的成果，较好地发挥了中心城市和经济区的作用。

（七）对科技、教育体制进行改革。在科技方面，加强了对科技工作的领导，使科技更好地与经济建设结合起来；对科研领导体制也进行了改革。国家修订和颁布《发明奖励条件》、《中华人民共和国科学技术进步奖励条例》等以鼓励科技的发展；实行专利制度和技术有偿使用，建立和开放技术市场，科研机构试行对外有偿合同制，对内课题承包制和科研基金制，成立一些科研生产联合体，创建人才交流和技术服务机构等。此外实行对外开放政策，促进国际经济技术交流和合作，也是提高我国科技水平的一个方面。在教育方面，大力发展职业技术教育，加强在职职工教育培训和在职干部的培训等，以适应经济建设和经济改革的需要。