第八章 地区经济技术合作的政策和实践

80 年代是中国区域经济迅速发展和地区经济发展差距明显扩大的时期。随着国家对外开放、管理体制的变革和社会主义市场经济的逐步建立， 地区发展的差异性、缺陷和困难也更加突出。主要体现在：

*地理区位特别是地缘经济关系的优劣势显著不同；

*各地区主要资源的供需状况、技术装备和人才水平正在拉大；

*许多地区在计划经济体制条件下形成的“大而全”、“小而全”的社会经济结构带来新旧体制交替过程中经济效益的低下；

*为了保持和促进地区经济的迅速发展，普遍面临着资金不足的困难；

*由于大规模工业化和城市化的发展，一些经济发达地区，特别是沿海地区的港口城市、经济特区和经济技术开发区，其粮食、副食品和工业农产品原料的供需矛盾愈来愈大；内地经济走向国际市场需要在沿海地区建立“窗口”和基地；

*有些工业、城市聚集地区面临着生态环境的巨大压力，有必要进行部分产业的转移改造。

以上这些差异以及地区缺陷、问题的发展，在 90 年代的地区发展中产生了寻求合作、联合以及区域协调发展的强烈愿望和要求。

由于体制的转轨而市场经济制度又尚未完善，80 年代以来地区之间以及中央与地区之间的利益矛盾变得普遍而突出。地方保护主义几次盛行是中国80 年代出现的一个突出的区域问题：1980～1982 年，许多地区为了保护本地幼稚的加工工业不受外地产品的冲击而采取了一系列保护措施；1985～1988 年，一些地区的加工工业的生产能力迅速扩张，能源原材料供应严重不足， 全国范围内出现了各种资源大战：“烟叶大战”、“羊毛大战”、“蚕茧大战”，等等；1989 年下半年起，一些地区为摆脱市场疲软、启动当地市场而采取的一系列市场保护措施。

为了缓解地区间社会经济发展差距扩大的趋势，加快广大中西部地区的发展，实现地区之间的优势互补，克服严重的地方保护主义倾向，自 80 年代国家就提倡并采取措施加强地区之间的联合与协作。同时，各级地方政府也逐步明确认识，积极响应。愈来愈多的地区认识到：在社会主义市场经济条件下，上级政府的支持固然重要，但与其它地区加强联系，特别是建立合作关系对于本地区的社会经济发展是愈来愈重要了。因此，中央和地方政府都力求制定、实施一整套促进地区联合、建立各具特色的（一体化）区域经济的政策和措施。

1996 年 3 月 17 日八届人大四次会议批准的《“九五”计划和 2010 年远景目标纲要》，首次将区域经济协调发展作为国民经济和社会发展的指导方针之一，提出要“正确处理全国经济总体发展与地区经济发展的关系，正确处理建立跨省（区、市）的具有特色的区域经济与发挥各省（区、市）积极性的关系，正确处理地区与地区之间的关系”。

加强地区经济技术合作在中国 90 年代区域政策框架中占有重要地位。“八五”以来中央采取的区域政策的调整主要表现在两个方面：第一，改变投入的地区分配，调整优惠政策的区域倾斜方向，加强对相对落后的中西部地区的政策支持。这些政策措施与美国联邦政府本世纪 30 年代以来针对地区经济发展不平衡采取的干预手段很类似。第二，加强对地区间关系的宏观引

导，制订政策推动地区间建立合作关系，鼓励地方政府自己来解决地区关系问题。与其它国家针对地区差距问题的区域政策经验相比，中国的这一政策途径是比较独特的。

目前围绕中国的地区经济技术合作政策存在着学术争议。首先，对于解决上述区域问题的基本途径以及地区经济技术合作的地位和作用有不同看法；其次，对于开展地区经济技术合作的政策目标的合理性存在疑问，争论焦点问题是地区经济合作如何同时执行提高市场效益和促进地区经济均衡发展的双重任务。

根据西方学者的区域经济学原理，市场的力量在短期内一般只会使区域间的差距加大，而不是缩小，劳动力、资本、物品的自由流动倾向于加强区域间的差距。核心地区的经济发展对欠发达的毗邻地区也可能通过扩散效应发生积极作用，但是，只有在区域之间有高度互补性的条件下，才能发生扩散效应。国家内部的集聚发展是客观规律，一个地区在某个重要发展阶段形成的初始优势会在后面的发展过程中得到不断加强。国内一些学者强调在解决区域问题上的政府职能，提出协调地区关系的职能只能由中央政府来承担；强调 80 年代至 90 年代中央汲取财政能力呈下降趋势，中央的财力物力已不可能实施地带性战略转移，中国应争取通过建立规范的财政转移支付制度来解决中国的地区差距问题。有些学者把关注重点放在机制转变的意义上，强调地方保护主义问题实质上是一个地区利益矛盾问题，解决地方保护主义的根本举措应从利益机制入手，尽快建立与市场经济体制相适应的行政管理体制；指出“改革开放以来建立起来的市场机制，非但未能打破‘条块分割’以及‘小而全’、‘大而全’的弊端，反而加剧了地区间的市场分割”。对于地区间横向联合和协作的基本认识也有明显的观点分歧，近年来一些学者指出 80 年代国家推行的通过促进地区横向联合来打破“条块分割”的政策目标基本落空；而另一些学者仍然持积极肯定态度，认为“区域性经济协作与家庭联产承包责任制、乡镇企业以及外向型经济一样，是中国改革开放以来市场经济的产物，是自下而上群众自己创造出来的”，开展地区“横向经济联合是建立市场经济体制、缩小地区差距、实现经济协调发展的重要途径”。

本章报告以系统总结和探讨“八五”以来中国有关地区经济技术合作的政策措施及其实施效果为中心内容，有两个基本目的，第一，为评价中国地区经济技术合作政策的合理性提供实证基础；第二，从地区与地区间关系角度加强对中国区域发展省际区域差异的认识。文中把分析重点放在省级政府开展地区合作的动机、目标及其实现程度，以及 90 年代区域合作组织的目标调整和进展状况上。试图通过对地方政府政策目标与中央政府政策目标的对比、各级政府目标和地区发展实际情况的对比分析，区分现阶段中国地区关系中政府行为与市场力量的影响力，进而认识国家有关加强地区经济技术合作政策的合理性，并对其执行效果进行评价。