表 6—7 全国贫困县 1989～1994 年有关统计数字

资料来源：《经济开发论坛》， 1996 年第 3 期，第 25 页。

表 6—8 1985～1992 年贫困县 GNP、财政收入、农民收入和贫困变化

资料来源：同表 6 — 7.

由表 6—7、表 6—8 可以看出，这种以区域经济发展为主的扶贫战略， 对于贫困地区的整体经济发展，特别是各级政府财政收入的增长发挥了有力的推动作用，但对于贫困地区特贫人口生活状况的改善却是作用较小。在贫困地区区域性贫困缓解的同时，阶层性贫困愈加突出。

1996 年以扶持贫困人口为主的开发式扶贫战略

进入 90 年代，中国贫困人口特征发生了很大变化，80 年代的区域经济发展带动战略已经解决了大多数集中贫困农户的温饱问题，剩下的贫困人口大多集中在边远的深山区或信息闭塞孤立区，居住分散，生活封闭，县域经济增长的辐射带动力不易渗透进去，带动作用弱化，这就从客观上决定了必须实施扶贫到户战略。把攻坚的对象从侧重于一个区域到侧重于一家一户， 攻坚的目的从以富县为主到以富民为主，攻坚的手段从靠大项目的带动和重点工程的辐射转向以户为扶贫开发单元，实施一批家家能干，户户受益的具体项目和计划。

1996 年 10 月 23 日《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，明确了扶贫到户开发式扶贫战略。除继续增加扶贫投入，加大贫困地区优惠政策范围之外，采取的主要扶贫方式如表 6—9 所示。其中源于中央政府行为的扶贫政策措施有：以工代赈、科技扶贫、机关定点扶贫、横向联合与对口支援、国际合作等。

1. 以工代赈

中国的以工代赈属于救济的范畴，但它又不同于一般的单纯救济，其特殊性在于救济与建设的结合统一。它是救济对象通过参加必要的社会公共工程（贫困地区基础设施）的建设而获得赈济物资或资金的一种特殊的救济方式。它既给贫困地区输血，又帮助贫困地区改善和提高造血功能，增强自我发展能力。