第十二章 分税制：90 年代中央与地方财政关系的重大变化

中央与地方关系指中央政府与地方政府在管理国家和社会公共事物过程中所结成的一种纵向权利关系。无论是实行单一制还是联邦制的国家结构形式，无论是实行中央集权制还是地方分权制的政府结构形式，都存在着中央政府与地方政府的关系问题。中国的中央与地方关系主要包括事权、人事权和财政权 3 方面关系。在中央与地方的财政关系中，又包括中央政府与地方政府在财政税收、政府资产所有权，重要物资的分配权，大型项目的审批权以及投资权等方面的权利关系。由于中央政府与地方政府的关系实质上是国家整体利益与局部利益的对立统一和动态平衡的关系，涉及到经济利益的区域配置，因而财政关系就成为中央与地方关系中极为重要的内容和敏感的领域，也是诱发许多当代中国区域发展问题的动因与机制。

一个主权独立的国家在一定时期内财政资源的总量是一定的，那么在国家内部，中央与地方的财政关系对地区经济发展的影响实质上涉及两个主要方面。一是中央从地方应收多少钱，怎么收？依据什么标准收和从哪些地区收？二是中央财政支出除国家必要的开支外，承担协调地区发展的财政支持

（返还或转移支付）份额应该有多大？这笔钱应该怎么发，发给谁？依据是什么？即如何收钱和发钱的问题。

改革开放后，中央政府与地方政府在政府资产所有权、重要物资的分配权、大型项目的审批权、投资权和财政税收等财政关系等方面进行了一系列的改革，但“八五”期间的财税体制改革，是体制改革中动作最大、制度创新历时最短、效果最显著的改革。把地方财政包干制改革为在合理划分中央与地方事权基础上的分税制，涉及到各方的利益，难度极大。分税制改革， 也是建国以来中央与地方财政关系最重大的变化。正如有的学者所说：“1994年的分税制改变了中央与地方的博弈格局，使中央与地方关系向制度化方面迈出了重要的一步”。

本章在简要回顾中央与地方财政关系变化的基础上，以分税制为主线阐述中国 90 年代财政改革的目标、内容和实施的效果，并分析财政改革后面临的问题和建议。