三

在改革开放前的传统计划经济时期，受“全国一盘棋”和“政治挂帅” 的影响，区域发展及其政策主要是中央政府决策层关心的问题。这一时期，最重要的区域发展指导方针是毛泽东 1956 年在《论十大关系》中对“沿海”

和“内地”的论述以及 1965 年根据毛泽东的指示制订的“三线”战略。当时国内学术界主要精力在诠释决策层的思想以及如何运用布局手段贯彻这些思想和决策，真正对区域问题的学术研究则比较少见。反而国外一些学者的研究涉及了中国的区域问题，如 Donnithrone（1964，1967，1972），Lardy（1975）等。

改革开放后，随着地区经济的不断活跃以及区域问题的日趋突出，中国区域研究也日见活跃。从 80 年代初期对特区和沿海开放城市的争辩，到 80 年代中期对全国国土开发宏观布局战略的讨论（如 T 字型战略，梯度推移战略等），到 80 年代后期对地区产业结构和政策以及三大地带的研究，无不渗

透着区域发展的影子。与此同时，学术界围绕区域发展的“效益与公平”进行了广泛的讨论，一些学者也对地区收入差距进行了初步研究（如杨开忠， 1989）。

进入 90 年代，由于区域问题，特别是区域经济发展差距越来越突出，区域发展及其政策受到了政府和学术界空前的重视。概括起来，近年来国内有关区域问题的研究大致可分为 3 类：

一种是代表官方或半官方、从协调地区发展角度的研究，如马洪、房维中主编的《中国地区发展与产业政策》（1991）、周叔莲等的《中国地区产业结构》（1991）、孙尚清、李泊溪等的《中国区域协调发展战略》（1994）、国家计委国土地区司和国土开发与地区经济研究所主编的《中国地区经济发展报告》（1994，1996）等。这类研究以专题性（“条条”和“块块”）研究或战略研究为主，对问题研究比较深入，对政府政策阐述得也比较清晰，但综合程度往往不足（受制于“条块”），而且对中央政府区域政策实施效果的评价也比较谨慎。

一种以理论性探讨为主线、兼有实证研究，如陆大道的《区域发展及其空间结构》（1995）、杨开忠的《迈向空间一体化》（1993）、魏后凯的《区域经济发展的新格局》（1995）等。这些著作着力于建立中国区域研究的理论框架，但对当前区域问题和区域政策本身的揭示并不充分和全面。

另一种则是纯实证性研究，特别是对地区经济发展状态及差距的实证剖析，如刘树成、李强、薛天栋主编的《中国地区经济发展研究》（1994）、胡鞍钢等的《中国地区差距报告》（1995），以及大量散见于各类学术杂志上的论文。这类研究力求深入、客观地反映中国当前区域发展的问题及其机制，但在“深入”的过程中不免“只见树木，不见森林”。另外，不少研究对区域差异的刻画，要么停留在“东、中、西三大地带”或“沿海”和“内地”的描述细度上，要么所使用的指标不够系统、缺少对指标内涵间相互关系的比较深刻的理解。

此外，伴随着中国经济的高速发展以及在世界经济格局中的地位日益重要，海外学者和国际组织对中国区域问题也越来越关注。如香港学者赵晓斌

（1994，1995）、李思明（1996）、薛天栋（1994）、崔启源（1992，1994）、胡敦霭（1996）以及英国学者 Terry Cannon（1990）、日本学者 Toyojiro Maruya

（1997）等均对中国区域差异和区域政策从不同角度提出了各自的见解。例如，崔启源和 Cannon 都提出过中国区域类型的划分（即三大地带）过于粗糙，难以真正刻画区域差异的实际状况；赵晓斌和 Cannon 分别提出过改革开放前中国区域政策主要是基于军事和国防因素。然而，可能由于对中国国情了解不够深入，他们的研究结果难免有“隔靴搔痒”之感。

正是在这一背景下，我们决定从“政策—行动—效果”的角度对中国区域发展及差异问题进行一项综合性研究。本书第一部分着重论述宏观区域政策、发展状态与差异以及不同区域单元的发展，力求提供一个以空间单元分析为主的、具有多个层面的理解中国现阶段区域（差异）问题的总框架；第二部分主要阐述对认识和解决区域问题有重要作用的一些要素。

第一部分首先回顾了 1949 年以来中国区域政策的演化（第一章），并以 1995～1996 年发展状况为基础划分了区域发展类型区（第二章），其次对省区市经济发展政策方针及其实施效果进行了分析（第三章），而后从新的角度对地带性差异做了剖析（第四章），最后对经济特区及沿海开放城市的

发展与区域作用、主要贫困区的脱贫政策及效果分别给予了分析评价（第五章和第六章）。第二部分则分别阐述了外资外贸对区域经济发展差异形成的影响（第七章）、中央政府所倡导的解决区域差异问题的重要手段——区域合作的现状与效果（第八章）、作为可持续发展基础环节的农业（粮食）问题的区域差异与潜力（第九章）、省区市在基础设施发展方面的政策及形成的发展差异（第十章）、从可持续发展角度出发的区域生态环境差异（第十一章）和变化中的中央地方关系及其对地区差距的可能影响（第十二章）。区域政策是导致或调整区域发展差异的“指挥棒”。近年来对中国区域

问题的研究或多或少都要提到或分析中国区域政策的转变，即从改革开放前的所谓“平衡增长战略”到其后的“沿海战略”，并以此作为研究和评论的出发点。但是，它们都不同程度地忽视了不同时期区域政策出现和制订的历史背景，导致理解和评价的偏差。本书第一章的分析表明，1949 年以来，中国宏观区域政策可划分为 4 个阶段，即 1949～1972 年从属于国防安全目标下的政策（以往通常被理解为“平衡增长”战略）、1973～1978 年的第一次调整性政策、1979～1992 年以加快全国经济整体增长为目标的政策和 1992 年后的第二次调整性政策。其中，改革开放前的区域政策只能说是“客观上” 的平衡增长战略，因为决策动机并不主要是为了平衡各地区人均国民收入的差距。第一次区域政策的调整主要是经济因素，运作方式以引进项目的布点来进行的；而第二次则是由区域发展差异导致的社会压力推动的，主要依靠改善政策来运作。1978 年以来伴随改革开放的区域政策并非“地区偏爱”，而是中央政府对世界经济国际化和全球化趋势的客观及时的反映，是国家整体利益的体现。也就是说，中央政府实施的宏观区域政策和经济布局战略符合中国现阶段的国情特点。区域发展的不平衡是许多国家经济快速增长难以避免的副作用；中国无法逾越这个阶段。

伴随宏观区域政策的变化，中国宏观区域经济格局（区域类型区）也有数次变动，即沿海和内地→“一、二、三线地区”→沿海和内地→东、中、西三大地带。对近 10 多年来中国区域差异的研究大多采用三大地带或沿海和内地的区域划分方法。由于各地区发展状态日趋多元化，这种类型区划分显得过于简单化。正如第二章指出的，沿海地区内部的差异程度几乎相当于全国东、中、西地带的差异。根据区位条件、资源禀赋、经济发展水平、发展活力与竞争力、社会发展水平、居民生活质量和基础设施水平等指标，本书将全国省区市发展状态划分为 5 种基本类型和 10 种亚类型（详见第二章）。研究结果表明，省区市间经济发展的“量”和“质”的差异非常明显，部分地区发展活力很差。由于近两年广东、浙江、江苏、山东等增长“明星”省份经济增长速度已退居“第二梯队”，而河北、湖北、河南、安徽、江西等起而代之，下一阶段将可能出现区域经济增长的新格局。另外，区域绝对差异正在迅速扩大而相对差异却逐渐缩小的事实表明，近 20 年来增长最快的省份不是人均收入水平最高的地区（1992～1994 年除外）；理论上，只有大部分发达省份出现辽宁那样的相对衰退，省际人均收入绝对差异才会缩小。

80 年代以来，随着中央政府的简政放权和地区经济实力的增强，省区市政府的决策水平和产业发展策略的正确性越来越多地影响地区经济的发展。尽管目前还无法量化地区自身优势和决策水平（以及中央政策和外资等因素）对经济增长和区域差异形成的贡献程度，剖析各省区市的产业政策及其实施效果无疑对理解区域发展差异具有重要价值。本书第三章在分析影响省

区市经济增长的主要要素的基础上，阐述了地区产业政策及其形成的产业结构和发展状态。由于资料的限制，我们未能给出十分系统的分析。但是，从一些典型省份的经验看，仍可窥见地区产业政策的合理性对经济增长的影响。例如，河南的“走资源开发和深加工增值的发展道路”、江西的“下更大力气发展多种经营和乡镇企业”、安徽的“强化自身，呼应浦东，迎接辐射，带动全省”等，都取得了较好的经济增长效果。总的来看，全国性产业结构调整和大部分地区产业政策获得了成功，部分地区的决策有失误。另外，省区市间的“产业同构”问题也比较严重。

中国经济发展的地带性差异比较突出。其中，东、中、西 3 个地带的差异是近年来一部分实际工作者、学者和媒体着力宣传的内容。由于夸大政策性因素的作用，忽视自然基础、历史、区位等因素，这种宣传起到了一定的负面作用，不利于理性地认识中国经济发展的地带性差异。第四章着重阐述形成经济发展东西和南北地带性差异的客观基础，分析了东中西地带性差异扩大的原因，并提出中央政府的物力财力已不可能实施经济建设的地带性战略转移，近期内缩小东中西部的绝对差异是不现实的，应正确看待地区经济发展绝对差距的扩大。1994 年以来，经济发展的地带性差异已趋于稳定。东部沿海地区目前的发展只能说为实现现代化奠定了一个基础；进一步发展面临着许多问题和困难。中央政府提出的地区协调发展战略将促进中西部地带的经济增长。此外，本章还分析了一直存在但却长期被忽视的“南北”地带性差异。受国防因素和资源分布的影响，新中国成立后相当长的时期内，中国人均收入水平和经济实力是“北强南弱”的南北差异，并主要体现为“结构差异”（北重南轻）。而 80 年代以来则转化为“南强北弱”，而且主要表现为发展水平的差异。

沿海特区及开放城市和贫困区无疑是中国目前两种最极端的区域类型，也是获得中央政府特殊政策最多的两类地区。80 年代初，国家批准设立特区和沿海开放城市之时，除了希望以此促进吸引外资和发达国家的技术转移外，也赋予特区和开放城市“生长极”的使命，即在发展壮大后向其它地区扩散技术、信息、资金等，发挥区域中心的作用。第五章的分析表明，10 多年来经济特区和沿海开放城市获得了巨大的经济发展，经济实力大幅度提高，在省域经济中的地位越来越重要。但是，在发挥区域作用方面却差别极大。深圳、大连、天津、上海和广州都起到了大区域范围内的“龙头”作用；厦门、北海和连云港成为跨省区对外联系的“窗口”；其它城市则基本上在省内或省内亚区域发挥作用。由于 90 年代以来政策优惠削减和开放优势淡化，经济特区和沿海开放城市面临着“二次创业”的重大调整，而发挥区域中心的作用正是“二次创业”成败的关键。

贫困地区是不发达地区的典型代表，也是区域发展水平差异的极端体现。消灭贫困是解决区域差异的重要环节，是中央政府的一项重要政治任务。本书第六章在概括贫困人口的分布特征和类型特征基础上，重点检验了国家扶贫政策和主要贫困类型区脱贫途径及其效果。新中国成立以来，国家扶贫政策经历了由“输血式”扶贫（80 年代以前）、到扶持贫困地区经济发展为主的“开发式”扶贫、再到“九五”以来的面对贫困人口的“开发式”扶贫的转变过程。目前主要的扶贫措施包括以工代赈、科技扶贫、横向联合与对口扶贫、劳务输出、异地搬迁、政府机关定点扶贫等。全国性扶贫脱贫取得了重大成就，但扶贫成效存在明显的地区差异，即东部地区最好，中部省区

次之，而西部省区将难以完成扶贫目标。在西部地区中，贵州的“坡改梯” 和“开发非耕地资源”、宁夏的“窖水节灌旱作农业”和“吊庄移民”等因地制宜的措施起到了很好的作用。但是，扶贫中也存在“重硬件、轻软件”，重视完成扶贫目标，忽视贫困地区的可持续发展，中央政府扶贫投入不足等问题。

改革开放以来，中国沿海地区一直处于持续快速发展状态中，发展速度较大幅度超过内陆省区，导致区域发展水平绝对差异迅速扩大。不少学者和实际工作者将此完全归结于中央政府的沿海倾斜政策，失之于偏颇。正如第一章、第二章和第四章已经反复指出的，如果没有 70 年代以来大规模的全球资本和技术转移这个机遇，沿海地区不会获得如此高的发展速度。第七章的研究一定程度上论证这个观点。外资外贸与中国经济增长具有高度相关性；沿海大部分省市 1995 年利用外资额占 GDP 的比重都在 10％以上。分析还证明，外资的地区选择不完全依赖于优惠政策，而且不同国别（地区）外资的地区偏好不同，投资动机也千差万别。例如，香港资本主要投向广东、广西等具有相同或相近文化传统的邻近地区，日本投资则偏向辽东半岛和长江三角洲，台湾投资重点在福建和江浙，欧美投资主要在华北和长江三角洲地区。优惠政策在利用外资和外向型经济发展的启动阶段起到了很大作用，但保持对外商的吸引力则主要在于地区经济发展的活力。理解这些因素有助于理性地认识中国的地区差异问题。

在中国目前既非传统计划经济又非完全市场经济的状况下，生产要素的流动很大程度上受到“条块分割”的制约，地区优势难以充分发挥。而且，区域发展差异日趋突出，而中央政府财力已明显不足。在此情况下，加强地区经济技术合作成为中央政府倡导、许多地区积极响应的促进地区均衡发展、提高市场效益的重要途径。目前，对于这一措施在解决区域差异问题上的地位和作用及其宏观目标的合理性存在着广泛的学术争议。本书第八章着重对“八五”以来国家和地区有关地区经济技术合作的政策及其实施效果进行了客观的剖析和评价。研究结果表明，除了中央政府下达的硬性合作任务

（如对口支援等）外，许多地区基于各种各样的动机有强烈的合作愿望，地区合作对区域经济发展的作用越来越大。区域合作的效果主要取决于区域间优势互补的程度和要素流通渠道的通畅程度。但是，在促进区域均衡增长方面，尽管区域合作在“软”的方面（如信息交流、市场意识的传播等）有着重要作用，但尚未有足够的证据显示它在“硬”的方面（如不发达地区的经济增长）有较大的贡献。反而中西部的生产要素有向沿海地区进一步集中的趋势。省际产业转移进展也不很大。

食物供应是中国乃至各地区持续发展的基础环节，而粮食问题是其中的关键。布朗的“炸弹”（“谁来养活中国”）已经激起国内学术界和政府机构广泛而强烈的反应。中国政府的《中国的粮食问题》白皮书再一次重申将依靠自己的力量实现粮食基本自给，但也不排除利用国际资源作补充。在现阶段省长负责“米袋子”的机制下，粮食问题成为重要的区域性问题。另外，由于区域间在粮食供需平衡和生产潜力方面存在极大差异，省区市间就粮食问题的合作将有可能成为地区经济技术合作的重要内容。本书第九章比较详细地分析了近年来耕地资源变化以及粮食供需的区域差异，并对各省区市的农业发展状态及潜力进行了剖析。北京、天津、上海、江苏、浙江、广东和广西等省区市耕地资源将继续减少，再加上各地区农业政策的差异，使粮食

生产重心北移和东南沿海地区产量比重下降不可避免。未来缺粮区将主要分布在东南沿海地区和西北、西南综合自然条件较差的省区，余粮区主要在中部地带和沿海的河北、山东和江苏以及西北的新疆。但是，就农业总的发展状态而言，农业发展与地区经济增长基本上呈正相关，即近年来经济增长速度快、经济状况好的省区市，农业发展状况亦较好。

基础设施是经济发展的内容和结果，也是进一步发展的基础和保障。换言之，它既是区域发展差异的体现，也是区域发展差异形成的原因之一。80 年代以前，中国基础设施建设的投资渠道比较单一，基本上都是国家投资，中央政府主导区域基础设施的改善。80 年代以来，投资渠道日趋多元化。除中央政府的投资外，地方、外资乃至国内私人资本纷纷加入基础设施建设领域，形成基础设施发展水平的巨大区域差异。本书第十章的研究表明，由于中央投资所占比重越来越低以及市场需求的拉动，区域基础设施的发展呈现出“优者更优”的模式。即经济较发达的省区需求强烈、投资能力也强（包括外资也愿意进入），因而基础设施发展速度快，投资硬环境改善明显，这反过来又促进和保障了地区经济快速增长。根据综合评价，“八五”期间基础设施改善比较大的地区集中在沿海省份（除了广西和海南）以及中部地带增长最快的安徽、河南和湖北 3 省，发展较为缓慢的省份主要在西北和西南地区。但是，在基础设施高速发展的同时，管理及后勤服务系统特别是联合运作和整体配合相对滞后，导致基础设施的效益不能充分发挥，影响经济系统的运作效率。对此问题尚需进一步研究。

中国近 10 多年来的高速经济增长付出了巨大的生态环境代价，构成对持续发展的威胁。地区发展策略的选择再也无法回避生态环境问题了。面对严峻的生态环境挑战，近年来国家和地方出台了不少新的环境政策和法规，加强了管理力度。本书第十一章在阐述重点地区的环境和生态问题及其治理措施的基础上，分析评估了 1995～1996 年国家和地方实施的主要环境政策和措施的效果。研究结果显示，经济持续高速增长的地区、以资源型产业为主的地区以及自然生态脆弱而开发又不合理的地区目前的生态环境问题最为严重。大部分地区的水体污染和大气污染仍在加重，特别是大中城市及城市聚集区。生态质量持续衰退，水土流失、荒漠化、河流断流、草原生态功能退化等问题未得到根本性改善。生态系统自身调节和缓冲功能较强的东部地区面临着土地资源退化和环境恶化等问题；而生态十分脆弱的西部地区生态恶化趋势则十分严重。但是，就整体工业结构而言，没有证据显示正在向污染密集型结构的长期性转移；污染加重主要是生产总量的迅速增加造成的。研究还表明，由于一些措施的不够完善，近年来实际排污收费水平下降，而且对污染大户触动较轻。生态环境问题的现实与基本改变环境恶化状况的目标还有相当大的差距；有必要对现行环保政策和措施继续进行改革。另外，也要尽快提高公众的环境意识和参与意识。

中央地方关系直接涉及经济利益的区域分配，是国家制订区域政策的基础环节。在“全国一盘棋”的年代，中央地方关系相对比较简单，中央政府对地方的调控也相对比较容易。但是，自 80 年代以来，由于“放权”、中央财力持续下降以及一些地方经济实力迅速增长，再加上还未摸索出规范的和法制化的机制，使中央地方关系变得异常复杂，直接影响了国家对区域发展的调控能力和手段。正如本书第十二章指出的，这导致了不少区域性问题，如地方保护主义、地区产业同构等。为了规范中央与地方的财政关系，“八

五”期间国家出台了财税体制改革，即实行分税制。这是新中国成立以来中央与地方财政关系最重大的变化，是逐步以规范的财政转移支付制度作为调控地区差距主要手段的基础。第十二章详细阐述了实施分税制的背景、基本原则、实施的效果以及缺陷。虽然实施分税制以来全国财政收入占 GDP 的比重下降的趋势得到遏制，中央调控能力也得到加强（地方依赖中央型财政关系），但中央财政仍未具有充分实施财政转移支付的能力，促进地区协调发展的若干目标尚没有实现。而且，税收基数返还的做法也还不够规范和公平。此外，正在变化中的中央地方关系（特别是分税制的实施）对地区经济发展和调控地区差距的作用和影响，还没有系统的证据，有待进一步观察。

总之，本书的研究结果表明，中国的区域发展和区域差异问题展现出复杂的多面性，而且也处于剧烈变化过程中。这里既有整体与局部的关系，也有近期利益与长远利益的协调，还有理性与情感的平衡，更有内因与外因的结合。正确认识区域问题的多面性，对中央和地方政府的科学决策十分重要。我们希望这本书能为正确看待和认识中国的区域发展及问题提供有益的帮助。