第二节 零基预算法

一、传统预算的缺陷与零基预算的提出

组织一旦设立之后运转起来，就会有年复一年的预算。一般人都认为， 随着组织的扩大发展，组织的收入与支出也应年年增长。这也是客观事物发展规律的一定体现。这一命题构成了传统预算的理论基础。传统预算的一个典型特征就是当期的预算以前一期的预算执行情况为基础，考虑当期的情况加以修订之后完成的。诚然，传统的预算编制方法有一定的科学性，即历史是连续的客观性。采用这种预算法的优点就是编制预算的工作量较小，并且有一定的历史资料作参考，便于评价。但这种预算编制方法又有相当多的缺陷。这就是：

（一）各部门收入支出水平固定化，时间越长，认为这种固定化是合理的观念也就越强。它容易导致各部门的支出不断增长，一旦收入不能有相应的增长时，支出预算上限就可能被突出，造成预算赤字。

（二）预算压缩困难，当支出年年增长时，如果各部门都同样增长，都没有意见。但在压缩开支过程中，各部门都会用各种方式证明自己过去开支的合理性，支出增长的必要性。使支出压缩困难重重。这往往进一步导致机构改革和组织调整的障碍。

（三）助长预算编制人员不负责任，马虎草率从事的工作作风，从而使预算不科学，控制无法进行，失去意义。

鉴于传统预算的上述弊端，美国得克萨斯仪器公司的彼德·A·菲尔于1970 年提出了“零基预算法。”该法提出之后，由于它的优越性。很快为许多组织所采纳。

零基预算的基本思想是：在每个预算年度开始时，把所有还在继续开展的活动都看作是从零开始的，预算也就以零为基础，由预算人员在从头开始的思想指导下，重新安排各项活动及各个部门的资源分配和收支。实行零基预算预算人员需要在如下四个方面重新考虑预算。

  1. 组织的目标是什么，预算要达到的目标又是什么？

  2. 这项活动有没有必要，不开展行不行，开展这项活动应取得什么样的结果？

  3. 开展这项活动的可选方案有哪些，目前执行的方案是不是最好的？

  4. 这项活动需要多少资金，资金从什么地方获取，按目前的方案使用是否合理？

与传统预算管理相比较，零基预算的优点是预算比较科学，有利于资金分配和控制支出，存在的缺点是预算编制的工作量大，费用高。

另外要指出的是，零基预算与其说是一种预算编制方法，倒不如说是一种预算控制思想更为准确。因为它的核心是预算工作人员不要盲目接受过去的预算支出的结构和规模。一切都应重新考虑。