在参战问题上爆发的府院、直皖、美日之争

段祺瑞以责任内阁总理名义总揽大权，独断专行，把没有实力的总统黎元洪视作监印官。国会中一部分旧国民党议员（这时改称“宪政商榷会”， 简称“商榷系”，以张继、吴景濂为首）与皖系及研究系争夺权力，主张“联冯制段”，于 1916 年 10 月由国会选出冯国璋为副总统，并和黎元洪相联结。在府（总统府）院（国务院，即内阁）之争，直皖之争，商榷系与研究系之争的背后，也是美、日帝国主义之争。这两个方面的争夺，在中国参加世界大战的问题上爆发出来。

日本为了独自掠夺和控制中国，在 1914 至 1916 年间曾一再阻止中国接受“协约国”方面英、法、俄等国的诱使参战（英、法、俄等国想利用中国广大的人力物力，并避免为德国所用）。日本在逼使袁世凯签订二十一条之后，又在 1916 年 7 月和帝俄订立了互相支持在中国的侵略利益的第三次日俄协定及第四次密约①。1917 年 2、3 月，日本又取得英、法、俄等国承认日本在战后继续保有在山东的特权。这时，日本就转而促使中国参战，以便进一步从军事、外交、财政等方面控制中国。段祺瑞也企图以参战为名取得日本的借款、军火等援助，来扩大自己的势力。美国在 1917 年 2 月宣布与德国绝交后，曾经要求中国和它一致行动，但见到日本在积极嗾使段祺瑞政府参战，就又主张中国暂时无须对德宣战。黎元洪、政学会议员（从商榷会分化出来，以谷钟秀、张耀曾为首）和直系军阀也都反对参战。孙中山、章炳麟和上海等地的商会也反对参战。于是段祺瑞企图使用武力威胁的手段来对付

反对势力。1917 年 4 月，段祺瑞召集以皖系督军为骨干的各省督军及督军代表二十余人，在北京召开督军团会议。督军团在段祺瑞指使下，向黎元洪和国会施加压力，威胁他们同意参战。

1917 年 5 月 10 日，国会开会讨论参战问题。段祺瑞嗾使军警、流氓、乞丐数千人自称“公民请愿团”包围国会，殴辱议员，叫嚷国会必须当天通过参战案。多数议员在气愤下拒不开会讨论。内阁中非皖系阁员也相率辞职。在两方僵持情况下，段祺瑞和研究系政客指使督军团胁迫黎元洪解散国会， 黎元洪则在亲英美势力支持下将段祺瑞免职。段祺瑞就到天津筹备组织临时政府，策划以武力继续把持政权。皖系和追随皖系的督军在段祺瑞的唆使下， 纷纷宣布独立，通电声称要率军“直捣京师”，进行“兵谏”。黎元洪在束手无策情况下，邀请张勋进行调停。