中央和地方行政机构的调整与改革

清朝初年，中央行政机构如内阁、六部、都察院、大理寺等都仿自明代， 组成这些机构的官员虽由满汉分投，但掌握实权的都是满官，汉官备员而已。清制，除内阁外，别设议政王大臣会议，亦称“国议”。议政王大臣会议由满洲贵族组成，汉人不得参预，其权力超出内阁、六部之上，凡军国大事， 都由诸王大臣签议。康熙时，满洲大臣鳌拜、明珠相继擅政，各旗主也十分跋扈，这些人最后虽受到康熙的制裁，议政王大臣会议的制度却没有废除。另一方面，康熙又在宫内设南书房，拣择较有才华的词臣，让他们拟进谕旨， 汉官的地位也比过去提高了。

雍正七年（1729 年），清朝政府在北京设立了军机处。军机处系由皇帝选派亲信的满洲大臣和汉族大臣共同组成，最初是因用兵准部而设的一个暂时的军事行政组织，以后即成为处理全国军政大事的常设的核心机构。但这个核心机构“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”①。军机处的裁决权完全出自皇帝，皇帝的命令由军机处直接传达给地方的督抚，称为“廷寄”。从此以后，“国议”已成空名，满洲贵族的势力有一定削弱②，汉族大臣在名义上也可以参预机务。军机处的设立是清统治者在中央行政制度方面的重大变革，主要是加强了皇帝的权力。

明朝重任六科给事中和监察御史，叫作“言官”，言官得上书言事，评论朝政。雍正时，以六科给事中改隶都察院，给事中的权力大为削弱。清朝又在康熙初年废除了巡按御史的制度，事权尽归地方的总督或巡抚。

清朝政府裁撤了宦官二十四衙门，以其事隶属内务府③。大臣所上章奏都由皇帝亲自审阅，不再委任宦官④，明代司礼监专政之弊，至是革除。

清初的地方行政组织也沿袭于明代，但是行省一级的官吏除去布政使、按察使、学政外，还设有总督或巡抚。明朝的督抚主要负责军政，而且大多因事而设，事毕即调任他处。清朝每一省、二省或三省设总督一人，如四川总督、陕甘总督、两江总督，又于每省设巡抚一人，如山西巡抚、山东巡抚。有的设巡抚无总督，有的设总督兼巡抚。巡抚是总揽一省军政、民政的最高官职。总督比巡抚事权更重，但以负责军政为主，兼管民政，对所属地区的人民进行残酷的镇压。无论巡抚或总督都是皇帝的心腹，事无大小，遇疑难即呈奏皇帝，听候皇帝的指示。雍正时，河南总督田文镜、浙闽总督李卫、云贵总督鄂尔泰都是雍正的心腹，李卫、田文镜严厉整饬吏治，鄂尔泰施行改土归流，他们在加强中央集权的统治方面也有一定的建树。清朝的督抚也是满汉分授。康熙时，汉人任督抚的“十无二三”，乾隆初，巡抚满汉各半， 总督无一是汉人①，但是知府以下的官吏则多由汉人充任。

清朝政府在边疆地区采取了与内地不同的统治办法。首先在北京设置了

一个专门管理少数民族政务的机构，叫作“理藩院”。理藩院的设置最初是为了处理蒙古事务，随着清朝对西北、西南各地区统治的进一步加强，理藩院管理的范围也逐步扩大到蒙古以外的新疆、青海、西藏、四川各少数民族地区，这些地区的行政，如铨选、诉讼、土田、游牧、射猎、封爵、贡纳、邮站、翻译等都归其统领。理藩院的官吏分由满人和蒙古人担任，汉人不得参加②。清朝政府在蒙古、新疆等地设立将军掌边疆军政，又设大臣如参赞大臣、办事大臣、在西藏设驻藏大臣，他们与理藩院并无隶属关系，而是由皇帝特派，和督抚一样，直接听从皇帝的指挥。在各少数民族地区的地方行政机构中，具体处理政务的都是各族的上层统治者，如维族地区的大小“伯克”，蒙古族地区的大小“扎萨克”（盟长、旗长），藏族地区“噶厦”的官员和大小喇嘛，但是遇有大事都要与中央派来的将军和大臣共同商议，官职也要由理藩院任命。理藩院的设置和将军、大臣直接对少数民族地区的统治，标志着中央与少数民族地区政治隶属关系的加强，说明了专制主义中央集权的统治已经深入到边区了。至于对满族留居人数较多的东北地区，则由满洲将军治理。清朝在盛京、吉林、黑龙江各设将军一人，总管该地的军政和民政。