（四）不平坦的道路

然而，国际贸易体制多边法制化的道路，远非平坦的。1946 年联合国成立后，经美国倡议，由社经理事会主持酝酿起草的国际贸易文件原叫《国际贸易组织宪章易》（ITO Charter），后来为 1948 年哈瓦那外交会议通过， 所以也叫《哈瓦那宪章》。然而，在整个起草过程中，各国代表对这个“宪章”的前途，心中是无数的。鉴于发起国美国的国会与罗斯福政府之间权力争斗，人们的担忧是有道理的。按照国际条约法，像哈瓦那宪章这类全面规定全世界经济和贸易关系的条约，要在签订后，提交各国立法机关审议与批准。经过一定数目国家批准后，始可生效。而美国国会能否批准，从种种迹象看，还说不准。即使能批准，这个审批过程有时是旷日持久的，甚至一拖数年。因此，在 1946 年 10 月在伦敦召歼的第一次筹委会上，就决意起草两套文件，一套是正本的宪章，另一套是准备在宪章正式被批准、生效之前， 暂时填补这段时间空白，充当调整国际贸易关系的临时文件，一旦宪章生效， 即行废止（现在关贸总协定第 29 条“本协定与哈瓦那宪章的关系”，对此是讲得很清楚的）。后来在 1947 年 10 月的日内瓦会议上对宪章草案定稿的同时，又井行进行了降低关税的谈判，这就是关税减让的第一个回合。这次谈判在降低关税方面取得了可观的成果。而原先起草的前述第二套文件（实际上是把哈瓦那宪章第四章“贸易政策”独立出来，添头加尾而成），正好派

上用场，即对非关税措施作出种种限制与禁令，以保障已取得的关税减让成果。这点从这个文件的名字用“关税”打头上，也可清楚看出来。岂料后来哈瓦那宪章因美国国会不予批准而夭折，而填补空白起临时作用的《关税与贸易总协定》却成了永久性文件了。

然而，在当时情况下，只凭关贸总协定也还救不了急，因为己谈定的关税减让额都是保密的，最多只能保密半年，一旦外泄，就会引起进出口的混乱，后果堪虞。就总协定内容而言，在不少国家也还要提交议会或立法机关批准，并在审议与批准时，适当修改与之相冲突的本国法，半年时间是绝对不够的（后来证明，美国国会根本拒绝批准该文件）。加之，还有其他一些待考虑的因素，迫使谈判关税减让的 8 国代表再度作出变通，设法避开议会审议这一关，把原包括在总协定内的一些程序规走拉出来，单独写成“临时适用议定书”。从国际法条约分类来说，这个“议定书”按其内容，完全属于“行政协定”性质，不需议会或立法机关审批，只要订立“议定书”的 8

国政府代表签字，即可生效。恰是通过这种变通程序，关贸总协定才得于 1948

年 1 月 1 日起“临时适用”。

这样，临时适用议定书使谈定的关税减让于 1948 年初实施，但同时也带来一个重大法律问题：如何处理当时各国国内法规则与总协定规定相冲突的问题？若按条约正常生效程序，各国议会或立法机关在审议批准条约的同时，会对本国法作出调整或修改，使之符合条约规定。然而，签署临时议定书的各国行政部门，无权修改本国国内法。因此，临时适用议定书不得不在第 1 条（b）款里作出规定：“（b）在最大限度地不与现行立法相抵触的条件下，［临时适用］该协定的第二部分。”

这就是说，各国国内法中不符合关贸总协定第二部分（从第 3 条到第 23 条，规定了各种非关税措施的全部实体法）规定的规则，可优先适用。正是在这个意义上，被形象地称作“祖父条款”。