附 2 GATT 是不是个国际组织

如前述， 1946 年联合国经社理事会原拟制定的国际条约叫《国际贸易组织宪章》（又称“哈瓦那宪章”），而关税与贸易总协定不过是在该宪章最后成文并正式生效（估计要耗些时日）以前，为解决当时眼前的阻塞国际贸易通道的高关税障碍而商定的临时性措施。从设计关贸总协定之初就没打算充当国际组织之用，而是以“国际贸易组织”为组织依托的。现在关贸总协定第 29 条“本协定与哈瓦那宪章的关系”中，仍能看出如下意思：一旦哈瓦那宪章生效，本总协定的历史使命即告终结。

然而，这个临时性总协定的寿命将会有多长，或者说哈瓦那宪章何时才能正式生效，对筹备委员会的成员们来说，心中依然无数，难以逆料。因此在 1947 年初在纽约成功湖草拟出的关贸总协定初稿里，含有设立“临时委员会”（Interim Commission）以监督总协定的实施的规定。殊未料到，这个仅有过渡性权限的小小“临时委员会”，却触怒了第 80 届美国国会第一次会议开会的美国议员们。在参众两院联合举行的听证会上，美国参加谈判的行政机关代表为此受到猛烈的抨击(24)。

按照美国法律，美国罗斯福政府参加拟订哈瓦那公约和关贸总协定的谈判代表，是根据 1945 年的《延长贸易协定法》对总统的授权进行谈判的。如果要签订的条约内容只含有降低关税和一般通商政策事宜，就不需经国会审议，由总统签署即可生效；但若超出 1945 年法授权范围，如要成立国际组织等，则必须提交国会批准。因此，哈瓦那宪章是需经国会批准的，而关贸总协定则不同，在罗斯福政府看来，只要总统签署就够了。但成功湖稿中的“临时委员会”却被国会议员们抓住了小辫子，声称这是要设立国际组织（即便

是临时性国际组织）的证明，由此展开了立法对行政的角斗。

在国会这种咄咄逼人的势头下，罗斯福政府为摆脱困境，避开将关贸总协定提交国会审议这一关口，采取了十分谨慎小心的态度。在 1947 年秋制定总协定的日内瓦会议上，美国代表坚持把条文中所有涉嫌“组织”的东西，统统删除。项知，当时美国在世界经济贸易中处于绝对老大的地位，美国不点头的条约，任何其他国家都不会有兴趣签订。1947 年日内瓦会议的气氛正是如此，出席会议的 22 国代表对美国意见只好从命。但人们的智慧是无穷的，为免除组织之嫌，经过集思广益竟创造出用大写字母拼成的 CONTRACTING PARTIES 来取代“临时委员会”。这在国际法历史上，也堪称一绝。从立法指导思想上看，按第 25 条的定义，CONTRATING PARTIES 只是缔约各方联合行动的一种方式，而不是任何形式的组织机构名称。我们前面说的“有证据表明，缔约者们当时明确表达过（或同意过）反对把 GATT 当成国际组织的意愿”，指的正是日内瓦会议为总协定条文定稿时这种状况。

后来，哈瓦那宪章夭折，关贸总协定处于没有国际组织可依托的困境，才有 1955 年成立“贸易合作组织”之议。但这种变更立法意旨的努力因美国国会作梗未能如愿，从严格法律意义上说，只能理解为当初反对把 GATT 当成国际组织的立法思想依然未改。因此，从法律上说， GATT 并不是一个国际组织。

说它在法律上不是一个国际组织还有另一条重要根据，就是它没有国际协议的正式法律文书作其组织章程。

任何国际组织，尤其政府间组织，都要有据以设立它的国际条约作根据。这些国际条约中有些是专门为设立该国际组织而订的，如《联合国宪章》， “宪章”也是一种章程，称作“宪章”无非是表示其重大。又如《国际法院规约》，“规约”（Statute）是对章程的另一个称呼。有些则是在国际公约中专列一章来规定该组织的章程，例如《国际民用航空公约》（1944 年芝加哥公约），在第二部分“国际民用航空组织”就是章程部分。就联合国系统而言，除国际法院、世界银行外，一般都在名称中有“组织”的字样，如“联合国组织”、“国际民航组织”、“粮农组织”等。作为 GATT 的姊妹篇的“国际货币基金组织”，也有《国际货币基金协议条款》作为设立的条约根据。

章程为这些国际组织设立的机构是各式各样的，一般说都有缔约国的“大会”（Assembly），如联合国大会、国际民航组织大会，而“理事会”（Council）或“执行委员会”则作为常设性办事机构。这些机构的职权涉及到对参加国国家主权的限制，因此一般都对职权范围作具体明确限定。

关贸总协定原有的 35 个条款中，没有专门章节和条款可以称得上组织章程的东西。唯一稍有点“组织”味道的，是标题作“缔约各方的联合行动” 的第 25 条，该条第 1 款说，“⋯⋯为了从总体上推动本协定运行并促其目标实现，缔约各方代表应当随时开会。本协定凡提到缔约各方联合行动者，一律称作 CONTRACTINGPARTIEs（现汉译为“缔约方全体”）”。这段条文的意思是清楚的，“缔约各方代表随时开会”所表述的只是缔约方全体联合行动的方式，使用的词也是 Meeting 而不是 Assembly，这就暗示地排除了成为一种组织机构的可能。下文我们还会谈到这点。

1955 年缔约方全体例会曾对总协定条文作过一次重要修改。正是在这次会议上通过了一个协议，决定成立一个名字叫“贸易合作组织”（OTC）的国际组织。该拟议中的组织将设立“全体成员大会”（Assembly）和经选举产

生的包括五个主要经济大国的“执行委员会”。后因被美国国会反对而搁浅。直到这次乌拉圭回合，又为成立“多边贸易组织（MTO）”制定了一个简短的章程案文，最后一刻，又正式议定了一个《建立世界贸易组织（WTO）的协定》，作为乌拉圭回合一揽子协议的统领文件，因而被称作“小宪章”（mini— charter）。

还应该补充一点，由于关贸总协定条文里并没有为缔约方全体设立秘书处的规定，在总协定运行之初，是借用联合国经社理事会为筹备成立“国际贸易组织”的“临时委员会”（InterimCommission）的秘书班子，来为自己办理日常秘书事务的。这种状况保持了八年后，缔约方全体才于 1955 年决定把“借”字勾掉，把这个秘书班子变成自己的秘书处。尽管如此，因为 GATT “在法律上”仍不是国际组织，该秘书处的法律地位仍遗留不少问题，即“在法律上”说，它仍是联合国下属机构“临时委员会”的秘书处，秘书处人员的外交特权与豁免以及所用公务护照，仍然是联合国的(25)；而 GATT 迄今仍不是联合国的专门机构。

这里要指出的是，在复关讨论的书籍、文章乃至新闻报道中，有些提法很值得商榷。例如，把 GATT 的缔约方全体的会议汉译称作“缔约国大会”，有些书刊甚至进而说，“缔约国大会是关贸总协定的最高权力机关。”我认为这是一种误解，应加澄清。

如前述，第 25 条第 1 款仅说，“缔约各方代表应随时开全”；第 2 款说， “邀请联合国秘书长⋯⋯召开缔约方全体第一次会议”。这里的“开会”、

［第一次］“会议”的英文原词均为 Meeting （开会、聚合、碰头的意思），并没有使用汉语通常译作国际组织“大会”的 Assembly。后来， GATT 所有文件中对缔约方全体的会议都使用 Session （届次会议、例会）。 Meeting 和 Session 均非用作会议名称或机构名称的合适用词。因此，即使从纯粹的语言含义上，GATT 也并没有“缔约国大会”这个东西。使用“缔约国大会” 的词，很容易引起 GATT 在法律上已是一个国际组织的误解；或者说，也许正是由于把 GATT 当作国际组织这种误解，才作出“缔约国大会”的汉译。

至于“最高权力机关〔构〕”的说法，似乎就更离谱了。最高权力机关这个概念，是无产阶级专政国家特有的法律观念，在“三权分立”的西方资本主义国家是没有的，在国际法里也是闻所未闻的。

然而，问题还有另外的一个方面。1948 年的国际贸易组织宪章死亡己成定局以后，关贸总协定原定的组织依托，已不复存在。甚至连为筹备成立国际贸易组织而设立的机构“临时委员会”，也难存立了。那么谁来监督关贸总协定的执行呢？仅从总协定条约本身来说，向国际组织方向演化也是不可避免的。据统计，总协定条条款款中提到“缔约方全体”并要它履行某种相应职责的地方，有 55 项之多，加上附件九注释中的 3 处，共达 58 项。这些职责，若在一二年之内，尚可在没有组织依托下凑合履行，而长期如此是不可能完成的。就实际情况而论，当总协定运行之初，成员不过 30 几个，贸易纠纷相对不多的情况下，缔约方全体借助秘书班子的协助，每年的一次例会常要开十天半个月，还感到力不从心。到 1950 年多葵会议时，就有设立“会间委员会”

（Intersessional Committee）的提议，建议由这个“会间委员会”处理日常事务并为下次缔约方全体例会作好准备工作，以提高效率，缩短例会的会期。在这个提议未获通过后，只好每次例会都设置一个专门为下次例会

作准备的“委员会”。

问题成堆的结果，迫使缔约方全体于 1955 年作大的举动，除通过成立“贸易合作组织”（OTC）外，还对条文作了修订（见后）。这次建立国际组织的企图虽未成功，却标志着并激发了求实主义（Pragmatism）在 GATT 内部运作抬头，并逐渐占了上风，推动着 GATT 向国际组织演化的脚步。

应该承认，求实主义对 GATT 向国际组织方向演化确实起过显著作用。让我们举个典型例子。前面已说过，关贸总协定条文中并没有设立秘书处的规定，只提到由联合国秘书长召集缔约方全体第一次会议。在总协定运行之初借用的是筹建国际贸易组织所设的秘书处，后来哈瓦那宪章夭折已成定局，借用的这个秘书班子理应撤消时，在求实主义思潮推动下， 1955 年缔约方

全体对赋予它职权的第 25 条第 1 款作了“求实”的解释，认为“推动本协定运行并促其目标实现”这个措辞含义广泛的“职责”中，包括有自行设立秘书处的权力。并据此作出决定：把这个借用的秘书班子变成自己的秘书处，而且连同原秘书班子首脑名称“执行秘书”（Executive Secretary）也原封不动地搬过来，写入修订后的总协定条款。到了 1965 年，再度如法炮制，把“执行秘书”改作“总干事”（Director-General）。这次更巧用程序规则，连条文都不需修改。对此，杰克森教授风趣他说，“〔只要〕缔约方全体想抬高他们首脑的官衔与威望，就可换‘三顶帽子’戴，此乃奉行求实方法的明证。”(26)

“草鞋没有样，边编便像”。在实践中 GATT 已日益成为羽翼丰满的事实上的国际组织。除秘书处的组织结构十分齐备外，GATT 的常设机构也不断充实。

1955 年的会议上缔约方全体作出了设立“会间委员会”的决定，该委员会在缔约方全体例会休会期间处理紧急事务并为下次例会作准备。由于建立“贸易合作组织”的协议被美国国会压置，迟迟不予讨论， 1959 年的缔约

方全体例会再度“求实地”解释第 25 条第 1 款的职权（见前），作出了设置“代表理事会”的决定，并赋予如下四项职权：

“（a）考虑两次缔约方全体例会之间发生的、需引起紧急注意的事项，并向下次缔约方全体例会或者理事得召集的特别会议，报告宜于采取的行动的建议，或作电传表决。

（b）监督缔约方全体闭会期间各下属委员会、工作组及其他附属机关的工作，必要时为它们提供指导，审议它们的报告并向缔约方全体提出相应建议。

负责缔约方全体例会的准备工作。
处理缔约方全体例会上安排的其他工作，在上述事项中行使缔约方全体明示授予它的附加职权，包括代表缔约方全体履行总协定规定的、除第25

条第 5 款以外的、缔约方全体决定的与正式行动指定的职权。”(27)

理事会由愿承担责任的所有缔约方组成，并有权设置自己的官员及下属机构。当时缔约方全体已要求各缔约方派遣自己的常驻代表到日内瓦，方便理事会随时开会。理事会的表决程序一如缔约方全体。

缔约方全体还设置了若干常设性委员会或其他下属机构，如“贸易与发展委员会”、“纺织品监督局”等，并根据需要随时设立工作组，审议与处理专门事项。

顺便说一句，无论如何，用“关贸总协定”这个条约名字来称呼一个国

际组织，总嫌有些尴尬。但这点小障碍并不难对付。熟悉 GATT 的人都知道，在关贸总协定正式文件和秘书处整理的资料中，用词是有专门语汇分工的，即讲它作组织机构时，一律称呼为“GATT”（关贸总协定英文名字的缩写）；而当把它指多边条约时，一律称作“General Agreement”（总协定），因为“协定”总不宜于用作一种“机构”的名字。顺带说一句，本节标题用 GATT，也循此法从而避开这种语言上的小小障碍。