第四节 战后时期（1946—1959 年）

第二次世界大战结束后，经济发展和科学技术的进步进入了一个新的时期，一方面是政府规模、结构、职能、作用进一步扩大，另一方面是行为科学、计算机科学的发展和系统论、信息论、控制论等新学科的兴起，促进了公共行政学领域研究的进一步深入，传统的管理理论的局限性越来越明显地暴露出来，它不仅受到来自行为科学的挑战，而且受到社会系统理论、决策理论、政策科学等多方面的挑战，因此，有的学者把 20 世纪 40 年代称为批

评与转变的时期，这种批评与转变在 40 年代未成为强有力的学术力量。在此过程中，公共行政学也呈现出一种多元发展的趋势。

一、对传统的管理理论的批评和新的理论的形成赫伯特。A.西蒙（Herbert

A. Simon）在公共行政学的发展史上具有举足轻重的地位，他本人是美国卡内基·梅隆大学计算机科学与心理学教授，而且是 1978 年诺贝尔经济学奖的获得者，他将管理学、社会学、心理学、运筹学、计算机科学等多种学科的知识运用于决策理论的研究，使公共行政学的研究更显露出跨学科的性质。他在公共行政学研究方面最主要的著作是 1946 年在《公共行政评论》杂志上发表的一篇论文《行政管理格言》和 1947 年出版的著作《行政行为》。在《行政管理格言》一文中，西蒙对传统的管理理论进行了抨击。他指出，大多数构成行政管理理论的命题和原则都具有格言的性质，格言虽然便利，但存在严重缺陷，因为格言几乎都是成对的，以相互矛盾的对偶方式出现。他对古利克提出的专业化分工、命令统一、控制幅度、按目的、过程、对象和地点来组织等原则提出了疑问，认为每条原则都存在一个与之相反的原则，因此在可选择的、同样似乎可行的行政原则之间，会出现一种进退两难的困境。同时，像专业分工、控制幅度、命令统一等原则也是相互冲突的。在《行政行为》一书中，西蒙用一章的篇幅重申了上述质疑。他主张研究行政管理的行为问题，并主要对决策行为进行了研究。用西蒙的话来说：“《行政行为》一书的写作目的，就是要更好地理解组织中的人的行为，尤其是人的决策过程。”西蒙的主要观点包括：1.管理就是决策。决策过程和决策行为存在于一切组织的行政管理过程之中。“任何实践活动，无不包含着‘决策制定过程’和‘决策执行过程’”。2.研究了决策行为的心理环境，借助于心理学的研究成果对决策本身和决策过程及程序进行了科学分析。3.与“完全理性”、“寻求最优”的经济人不同，“行政人”（或译“管理人”）是在“有限理性”的范围内运用相对简单的经验方法按照“满意原则”挑选决策方案并进行决策的。4.对程序化决策和非程序化决策进行了区分和分析。5.从决策的角度，对权威、信息沟通、效率、认同、组织目标和组织系统、信息处理技术等问题进行了分析和研究。由于决策是一切政府组织和行政管理过程中的重要活动，西蒙的研究无疑对公共行政学的发展有十分重要的影响。

从 1945 年起，约翰·高斯在亚拉巴马大学一系列著名的讲座中详尽阐述

了如何运用生态学的方法研究公共行政学的问题，并于 1947 年出版《公共行政学之我见》一书，最早把生态学一词引入公共行政学。生态学本是生物学和植物学中的术语。19 世纪 20 年代，社会学家们将其引入人类生活的研究。高斯说：“生态学是各种有机体同它们的环境之间的多种关系的集合。”他认为这种关系不仅同闭门研究行政过程的一般理论的行政学学者有关，而且也同从事第一线行政活动的实践者有关。他列出了一些影响政府功能消长情

况的因素，如人民、地区、科学技术、社会技术、希望和理想、灾祸以及人的性格。他认为这些因素可以说明公共政策和行政的某些起因。自觉认识生态上的这些因素、有助于对行政过程和公共政策的制定进行具体分析，也有助于行政官员更明智地对待其机构所面临的外部环境的需要和挑战。高斯为公共行政学的研究开辟了一个新的方向。

1957 年，哈佛大学教授弗雷德·里格斯出版了《比较公共行政模式》，

1961 年又出版了《公共行政生态学》，促进了以生态学方法研究行政管理的新方向。

保罗·亨森·阿普尔比（Paul H. Appleby ）的理论以对政治一行政二分法的批评著称。他的主要著作有《大民主》（1945 年）、 《政策与管理》

（1949 年）和《民主政府的行政管理与道德》（1952 年）。阿普尔比是美国新政时期的行政官员，他深信在其担任农业部行政官员的 11 年中，美国公共行政管理者深深地卷入了拟定和实施公共政策的政治程序中。在《大民主》一书中，阿普尔比指出，政治介人行政的作用在于防止专横地运用官僚权力。政治和行政不是分离的，因为官僚通过制定规章、解释法律和确定公民权利使立法具体化。官僚甚至帮助国会议员起草法律。阿普尔比的论证冲破了政治和行政之间的传统界线，他的论证基本上结束了关于政治一行政二分法的争论。阿普尔比在他的著作中还将政府和企业进行了比较，认为政府与企业不同，“政府就是行政工作”。政府官员的活动受下列因素制约：1.国会意图和情绪的转移；2.政策实施的司法含义和法院可能做出的反应；3.对公众和利益集团关心的决定和政策应负的责任；4.被迫和其他政府机构合作与协调。在公共政策的制定方面，阿普尔比沿袭了玛丽·帕克·福菜特在《新国家》（1921 年）一书中的论点，主张实行行政多元论的政治决策模式，他的终极目的是使官僚的必要性和民主价值能够趋于一致。

罗伯特.A.达尔（Robert A. Dahl）1947 年在《公共行政学评论》杂志上发表了一篇论文《公共行政科学：三个问题》，被认为是这一时期的经典论著之一。在此论文中，达尔集中探讨了如何才能创建一门公共行政科学的问题。达尔根据霍桑实验的结果和当时公共行政学研究的新的发展，论述了古利克、厄威克等人在试图寻找公共行政学的普遍原则时存在的局限性，分析了创建公共行政科学存在的三个困难，着重强调了研究人的行为和社会环境对发展公共行政学的重要性，并且倡导更多地研究比较行政学。他的观点集中体现在该文的结论部分。他最后概括了要建立公共行政科学必须具备的三个条件：1.清楚地确定规范性价值的地位；2.较充分地认识到公共行政领域中人的性质，人的行为有 较高的可预测性；3.有一批比较研究，根据这些研究有可能发现某些超出国界和特殊历史经验的原则和一般原理。

德怀特·沃尔多（Dwight Waldo）自从 1948 年出版《行政国家》一书以来，在几十年时间内，陆续有多部论著问世，一直对现代公共行政学的研究有很重要的影响。他在这一时期的另一部重要著作是 1955 年出版的《公共行政学研究》。在《行政国家》一书中，沃尔多把矛头指向受到传统的管理理论推崇的“效率准则”，古利克曾说：“效率在行政价值尺度上是第一号公理，可能是行政管理学赖以建立的基本价值”。沃尔多则不然，他认为，20 世纪 30 年代的理论家们所提出的行政原理和规律来自于经验、常识结论和信息汇编，没有不可改变的行政管理原则，而且经济和效率的价值，也像用来决定它们的方法一样狭窄。

在《公共行政学研究》一书中，沃尔多从公共行政学的历史发展和研究现状，集中探讨了如何对之下定义的问题。这是公共行政学研究中一个令人感兴趣但又令人困扰的问题。因为关于公共行政学的定义，多年来一直众说纷纭，不仅没有统一的意见，而且存在着许多相互矛盾的见解。沃尔多分析了所以出现这种现象的原因在于，“公共行政”一词有双重用法，一是标明和表示知识探索的一个领域、一门学科或一种研究，二是标明和表示一个过程或一种行为——管理公共事务。这是造成公共行政是科学还是艺术的争论的一个原因。沃尔多认为，在公共行政问题上，从某些方面和某种关系上来说，研究的中心要素是人本身，公共行政的许多研究是通过在公共行政中从事这种行为和过程的人来进行的。根据这种观点，沃尔多对“行政”下了一个比较明确的定义，即“‘行政，是具有高度理性的人类合作行为”。沃尔多认为给“公共行政”下定义则比较复杂，它涉及到对“公共”的含义和意义如何理解的问题，要做到这一点，最富有成效的方法是利用一些已在社会学、人类学等学科中得到最充分发展的概念。因为在不同的地区、不同的社会环境和文化历史背景中，对“公共”的理解是不同的。但是，沃尔多认为， 公共行政的中心概念是理性行为，即正确地计划实现特定的期望目标的行为。和其他公共行政学家一样，沃尔多对公共行政学的定义和限定仍没有得到普遍的认可，同样成为引起争论的问题。但是，他的研究对推动公共行政学发展所起的作用却是得到公认的。

美国现代政治学家诺顿.E.朗（Norton E. Long）对公共行政学研究的影响主要体现在他对行政权力的深刻分析方面。他于 1949 年秋在《公共行政评论》上发表的论文《权力和行政管理》开宗明义地提出了“行政管理的生命线就是权力”的命题。他认为，各种行政管理机构由于其所处的政治环境的影响，都在不断地为政治生存而斗争，官僚们为了维持其组织的生存，竟相向下属团体、立法机构、执行机构以及一般公众争夺有限的权力源泉。他指出：“对于产生而又限制权力的各种来源的分析，像合理的预算程序一样要求进行深谋远虑的行政管理工作。⋯⋯权力预算规划是实用行政科学中的一个“基本论题”。“权力的获得、保持、增长、削弱和丧失是实践工作者和研究者不能忽视并承受不了这种后果的问题”。诺顿.E.朗的论点主要是：1. 行政的第一个目标是获得并保持权力，行政结构中的各个层次都涉及到权力问题；2. 下属官员不能依靠正式的指挥链条得到足够的政治权力去完成自己的工作，他们必须用自己抓住的权力补充那些来自等级制度的权力来源；3. 各级有自决权的官贝必须对其情境作出估计，分析自己的权力来源并制定出相应的计划；4.在多元化的社会中，多种多样的政治压力是根据国会和政府中的各种力量的平衡发生作用的；5.从社会制度的动态发展和相互联系方面考虑有助于描述并认识行政权力和控制行政行为的问题。诺顿.E.朗的研究提出了许多在公共行政的权力结构和行政体制方面需要进一步探讨的问题。