二、传统的管理理论的推动作用

19 世纪末至 20 世纪初工业领域中的科学管理运动对公共行政学的产生和发展也有很深远的影响，其代表人物弗雷德里克.w. 泰罗（Frederick W.Taylor）在公共行政学史上是不可缺少的人物。泰罗最先发展了工时研究和动作研究，其基本思想是：“完成特定任务”均有“一种最好的方式”， 泰罗努力通过减少疲劳、科学的选择、使工人的能力适合工作的需要以及刺激性的工资制度和奖励计划等实现最大限度的个人发展和最高的报酬，从而最大限度地提高工作效率。泰罗等人还对计划职能和执行职能的划分、职能管理制的采用和组织结构上的管理控制原理等进行了探讨，泰罗提出管理部门应承担起他称之为“科学管理原则”的四种新的责任，具体可归结为：1. 用系统的、更为科学的测量方法和管理个人工作要素的方法取代旧有的单凭经验完成工作的方法；2.对工人的挑选和其后的发展进行科学研究，保证最理想地安排工人工作；3.为保证充分运用科学原则争取得到工人的合作；4. 合乎逻辑地划分工人和管理部门之间的工作角色和工作职责。早期公共行政学的理论家们从科学管理的原理、方法和技术方面受到许多启发，并把应用于私营部门中的这些方法运用于公共部门中，以找到一种提高行政效率的最好方式。泰罗的“作业分解法”后来被行政学者们运用于行政管理研究中， 成为“行政目标分解法”。在公共行政学家当中，伦纳德. D. 怀特、卢瑟·古利克和林德尔·厄威克等人的理论受泰罗著作的影响最大，有的学者认为， 20 世纪 30 年代流行的“行政原理”运动和科学管理运动有直接关系。

1916 年，远在大洋彼岸的法国管理学家亨利·法约尔（H. Fayol）出版了《工业管理和一般管理》一书，对管理（法文的标准译法应为行政管理， 参见第一章）的职能、要素和一般原则进行了系统的论述。他的另一篇有影响的论文《国家的行政管理理论》于 1923 年被译成英文，1939 年被收入《行政科学论文集》中在美国出版。法约尔首先确定了在所有的工业企业中都包括六大类活动：1. 技术活动；2.商业活动；3. 财政活动；4.安全活动；5. 会计活动；6.行政管理活动。他认为，在企业组织中，各级人员都程度不同地具有这六种活动，只不过由于职务高低和企业大小的不同而各有侧重。（行政）管理活动包含计划、组织、指挥、协调、控制五种职能。法约尔同时提出并论证了最经常运用的 14 条（行政）管理原则，他认为“用一些已充分确定的原则加强管理理论是非常有益的，应集中对这些原则进行一般论述”。这些原则是：1.劳动分工；2.权力和职责；3.纪律；4.命令统一；5.指挥统一；6. 个人利益服从整体利益；7.报酬；8.集权；9.等级链（权力线）；10. 秩序；11.公平；12.人员任期的稳定；13.首创精神；14.集体精神。法约尔认为，“我所讲的‘行政管理’一词的意义，包括各种规模和种类的、各种形式和目的的企业。所有企业都要求计划、组织、指挥、协调和控制，为了适当地发挥作用，都必须注意同样的普遍原则。人们不再是面对几种行政管理科学，而是一种。它能同样应用于公私事务”。法约尔的理论对公共行政学的发展有很深远的影响。

这些早期研究者是在美国政府规模和开支水平很小、文官制度改革运动方兴未艾的情况下著书立说的。他们预见到公共行政学研究的重要性，精辟地论述了行政学的研究对象和内容及应遵循的一般原则和基本方法，推动其从政治学中分离出来成为一个独立的研究领域。他们提出的政府的组织和管理、行政和政治的关系、政府效率等重要论题，为公共行政学的建立奠定了基础。