一、60 年代的研究成果

美国公共财政专家艾伦·希克于 1966 年在《公共行政评论》杂志上发表的一篇论文《通向计划规划预算之路：预算改革的阶段》被认为是关于财务行政的经典之作。自威廉.F.威洛比论述美国的预算改革运动以来，预算理论一直是公共行政学研究的主要内容之一。如 V.O.基（V.0.Key，Jr）的《短缺的一种预算理论》（1940 年）、维恩.B.刘易斯（Verne B. Lewis）的《论预算理论》（1952 年）、艾伦·威尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）的《预算过程的政治》（1964 年）等等，都对预算问题有深入的研究。艾伦·希克

（Allen Schick）对预算改革的历史进行了权威性的概括并论述了计划规划预算制的基本概念和原则。他认为任何预算制都有三种明显的职能或过程， 即计划、管理和控制。预算改革的历史可以划分为三个阶段。第一阶段从 1920

年到 1935 年，重点放在发展一种适于控制经费开支的系统上；第二阶段始于

美国新政时期，一直持续到 1950 年，重点强调的是管理，表现在拨款结构上

的改革，管理水平的改进，工作评定的规划等等，第三阶段始于 1960 年，强调的是计划，致力于将计划和预算联系起来，实行计划规划预算的方法。它最初是由兰德公司提出来的，1961 年美国国防部最早采用这种方法，约翰逊总统 1965 年要求各部都予以采用。艾伦·希克认为，凯恩斯强调政府干预经济行为的宏观经济学、新的决策、信息和技术的发展及系统分析方法的实际运用推动了计划和预算的过程逐渐趋同，成为影响预算改革的因素。艾伦·希克此后还发表了一些有重要影响的论文和著作，对联邦预算程序及预算环境、立法者与预算程序的关系、各种预算方法等等进行了深刻的分析，其本人对美国预算改革的实践和 1974 年国会预算和扣压控制法的制定和实施也有一定的影响。

耶路撒冷希伯莱大学教授、政策分析家耶赫兹克尔·德罗尔（YehezkeI Dror）是林德布洛姆的渐进主义的决策理论的主要批评者。德罗尔于 1967 年在《公共行政评论》杂志发表的论文《政策分析员：政府机构中的一种新的职业角色》是一篇有代表性的文章，其后五年内，他又出版了政策科学方面的多部论著。德罗尔认为，由于微观经济学、福利经济学、定量决策理论的发展以及运筹学、成本一效益分析、计划规划预算和系统分析等方法的运用，出现了一种新的职业角色，即政策分析人员，这是在旧的职能的基础上所形成的一种新的职业。他强调政策分析是一种综合运用多种学科和多种方

法的更高级的知识形式，它的特点在于集中研究公共决策和公共政策的制订过程，扩大了决策和政策制定的范围。强调创造性的、新的政策备择方案， 广泛运用各种知识、模型和方法，重视对未来的长远预测，所进行的分析是灵活的和系统的。德罗尔批评渐进主义的决策理论有一个严重缺点，即其可接受的边际改革不能满足日益发展的政策需要。他认为，政策需要改变时， 决策者也许不得不比渐进方法所期望的更为大胆地发展新事物。当过去的政策不能解决问题时，政策的渐进变革不会产生重大的、较好的效果，其结果对决定下一步怎么办也无关紧要。德罗尔提出在所有主要行政机构中都应设立政策分析人员的职位并让其接近高级的政策制定过程，他们一般以最高行政长官和直线高级官员的顾问的身份正式行使职责。德罗尔也是最早呼吁创立一种“政策科学”方法的人之一。

彼得.F.德鲁克（Peter F. Drucker）是美国当代最著名的管理学家，被认为是经验主义的代表人物和现代管理学的创始人，他写有许多著作，广泛地论述工业社会的本质、企业管理的基本任务和实践经验、目标管理的哲学、创业精神和创新管理等，其对公共行政学的研究有重要影响的著作主要有《管理实践》（1954 年）、《有效的管理者》（1966 年）、《管理：任务、责任、实践》（1974 年）、《管理学导论》（1977 年）、《动乱时代的管理》（1980 年）等。德鲁克在推动“目标管理”概念走向普及实施方面起了 主要的作用。除对企业管理有创见性的论述外，对公共服务机构的管理也有独到的见解。德鲁克论述说，公共服务机构在当前社会中日益占有重要地位，是现代社会的真正发展部门。但是除个别例外，它们的绩效和工作质量并不好，其原因不在于它们没有像企业那样进行管理、缺乏更好的人才或目标不明确，而在于它们是靠预算取得拨款的。单纯地追求更多的预算而不考虑如何提高效率、改进工作也会出现帕金森定律的结果。他认为，企业的绩效可以用利润来衡量，而公共服务机构不能去追求利润，其绩放不能用利润来衡量，并且也不能以取得多少预算和人员多少来衡量。公共服务机构的主要目的是服务，应强调它工作的效果和效益。德鲁克指出：要使服务机构把工作做好，⋯⋯并不需要“伟大人物”，而需要的倒是制度。德鲁克对公共服务机构的特点、绩效不好的原因、成功的条件及改进方向的论述不仅在理论研究上是有创见的，而且在实践中也有重要的指导作用。

劳伦斯.J.彼得（LaurenceJ.Peter）和雷蒙德·霍尔（Ray-mond Hull） 1969 年出版的《彼得原理》一书提出了一条与帕金森定律。一样揭露官僚制组织弊端的原理。该书指出，在任何等级制度的各个层次上都能看到一种普遍现象，即许多人不胜任他们目前所担负的工作。根据对雇员在等级制度中晋升方式及其晋升后履职情况的研究，在概括上百个实际案例的基础上，作者们对彼得原理表述为：“在等级制度中，每一名雇员都趋向于晋升到他所不能胜任的等级上”。同时他们还进而引出了一条推论：“每一个岗位最终往往被一个不适合履行其责任的雇员所占据”。彼得原理是对工作效率低下、领导软弱无力的官僚现象所作的一种解释，按照他的解释，这种现象的原因在于等级制的组织不断地把人们提拔到力不从心的工作岗位上的结果。他们在低一级的工作岗位上本来工作得很好，但是在出现职位空缺向上晋升时就变得不胜任了。彼得认为，应建立一门研究等级制度的新科学-等级制度学， 这门学科无论在公共行政还是在私人行政领域中都将有很大的应用性。

美国政治学和公共行政学教授艾伦·威尔达夫斯基曾任伯克利加利福尼

亚大学公共政策研究学院院长，对预算、决策、政策分析等都有深刻的见解， 他的主要论著有《预算过程的政治》（1964 年）、《计划规划预算制度的营救政策分析》（1969）年）和《自我评估的组织》（1972 年）等。《预算过程中的政治》是美国行政学中最常引用的著作之一。威尔达夫斯基在这本书中提出了被称为政治妥协和政治策略的预算理论。他认为与其说预算是施政的工具，不如说是全社会决策过程的一部分，在这个过程中，各社会集团、各级政府、办事机构、管理和制定预算机关、总统、经济顾问团、国会和国会所属各个委员会等共同决定。“谁在何时、何地、如何得到什么”。各种各样的参与者扮演着可预见的角色。行政官员要求不断增加预算，甚至采用虚报的方法，预算机构则想法削减预算，立法人员则是最后的仲裁者。因此预算涉及到经济的、法律的、政治的、社会的各种因素，其结果主要是受妥协、策略和交易等考虑所左右。在《计划规划预算制度的营救政策分析》一文中，威尔达夫斯基对计划规划预算方法提出了批评，认为它威胁了立法者偏爱的集中预算制，趋向于打破国会委员会的专业化领域，因此在政治上不能被接受。在政策分析方面，威尔达夫斯基所持的是渐进主义的决策程序的观点，在围绕行政决策适当模式的持续不断的争论中，对采用渐进性的决策模式有深刻的论述。

美国政治科学家赫伯特·考夫曼（Herbert Kaufman）继保罗·亨森、诺顿.E.朗等之后深入探讨了公共行政的权力结构、行政权力与政治权力的关系等问题。其主要著作有《行政行为研究》（1960 年）、《州和地方政府的政治与政策》（1963 年）、《组织理论和政治理论》（1964 年）、《行政分权和政治权力》（1969 年）、《组织变革的限制》（1971 年）、《联邦机构官员的行政行为》（1981 年）等。在《行政分权与政治权力》一文中，考夫曼概述了美国政府机构行政史上变革的过程，这些变革主要体现在代议制、政治中立权限和行政领导地位三个方面，在不同的历史时期分别侧重强调某一个方面。其结果是一些社会集团提高了影响力，而另一些社会集团则感到受压抑，要求进行变革，因此，强调某一方面以满足一部分集团的利益的变革交替地循环着。他认为目前变革的进程要求建立一种代议制的新模式，要求行政机构更具代表性，因此形成了一种要求分权的趋势，其结果是导致变革和改组，形成新的冲突和联合。考夫曼在其他文章中对政府机构的变革与改组进行了更深入的探讨。他指出，改变公共政策、对行政管理、预算、人事管理、标准操作程序、采购方式、激励制度以及对行政部门进行日常工作的其他技术方面加以改善，可以提高效率和简化手续，但是，它们与改组相比， 常常显得肤浅、琐碎，没有政治上的价值，“因为改组是大规模地创立新行政机构，将旧机构重新组合，废弃过时机构并将其职能分配给其他机构，对现存机构的自主程度加以改变以及诸如此类的结构方面的改变。因此，当改革家致力于使政府精简，使之更有效率、更少耗费时——使政府处于可控状态——，他们倾向于走改组的道路。”考夫曼概括出七种改进机构的标准方案：1.对控制幅度加以限制；2.将有关职能置于统一的指挥之下；3.为行政人员配备充分的辅助人手；4.授权行政部门公正而自主地改组其所领导的机构；5.减少某些单位和单位领导人对政治领导人所承担的影响与责任；6.分散行政权限；7.增加公众对行政管理工作的参与。这些方案之间是有矛盾的， 前四种方案有一种集权的趋势，后三种方案有一种分权的趋势，并且每一种方案都有优点和缺点。考夫曼认为，和西蒙所说的成对的行政格言一样，改

组方案也是如此，但每对中的两个部分都包含着智慧和真理，改组者的天才在子能懂得在某个时候应采取哪种“对立与转化”的方式。考夫曼还论述了改组的效果、方法、领导形式等等，这些研究代表着公共行政学发展的一个方向。