一、公务员的含义和范围

国家公务员制度是一种现代政府人事管理制度，是在长期的政府管理实践中产主形成的，由于各国的具体国情不同，其含义和范围也各不相同。

“公务员”一词，英文是“Civil Service”，或“Civilservant”，中文有“公务员”、“文职人员”、“文官”、“公职人员”等多种译法。美国则主要称为“governmental employee”，译为“政府雇员”。法文是“Fonctionnaire”，直接译为“公务员”。日本在第二次世界大战以前称为“文官”，战后改称“公务员”。原德意志联邦共和国称“联邦公务员”，亦有人译为“联邦官员”，等等。由于英国文官制度形成得最早，所以英文译法的影响较大。

公务员的概念是一种特定的概念，各个国家对其基本含义和特定范围都有严格规定。这些规定因国而异，有的甚至差别很大。因此，在研究公务员制度时很难笼统地作出某种抽象规定，必须分别考察各国的具体规定和范围。

在英国，公务员（或文官）指所有不与内阁共进退、一般需经过公开竞争考试方能录用、无过失可长期任职的文职人员，也叫常任文官。其范围并不完全限于“官”，它包括政府部门上至常务次官、下至清洁工在内的各类人员，甚至包括国防部及其机关警卫部队、狱警、狱官以及皇家兵工厂、皇家造船厂、海军码头、邮政系统等单位的职工。但是不包括首相、国务大臣、部长、政务次官、政务秘书等经选举或政治任命产生的官员或议员，不包括企业、事业单位文职人员，不包括半官方中央管理机构和地方政府官员以及法官、军警等。

在美国，公务员的范围与立法、行政、司法三权分立的政治体制有密切联系，一般仅指在美国联邦行政机构中执行公务的人员，其中包括总统、州长、市长等选举产生的官员、特设委员会人员、部长、副部长、部长助理以及独立机构的长官等政治任命的官员和行政部门的所有文职人员，不包括国会议员、国会的雇员以及司法部门的法官人员等。具体说来，基本可分为两类：1.职业文官，也称业务类常任文官，包括职类人员（如参加公开竞争考试录用的人员、政府雇用的律师、牧师、医师、护士、专门技术人员、邮政系统人员，行政 16—18 级人员等）和非职类人员中的部分例外人员（如工勤人员、机密人员等），但不包括政治任命官员（政务官）、临时职位人员、行政长官自行委派的人员（助理、秘书、司机等）和驻外机构雇用的外国公民等。2.政治任命官员，也称政务官，或由民选产生，或由总统任命，通常

是与总统共进退。在美国，“政府雇员”的提法范围较为广泛，包括职类人员、非职类人员和军事人员等一切文武官员在内。

在法国，公务员在法律概念上分为国家公务员、地方公务员和医护公务负，但总的可以分为两大部分，一类是不适用于公务员法的公务员，如议会工作人员、法院的法官、军事人员、工商业性质的国家管理部门的人员、工商业性质的公用事业和公益机构的人员、市、乡（镇）、村公职人员、依照契约服务的人员等；另一类是适用于公务员法的公务员，如中央政府和地方政府机关各部门从事行政管理事务的常任工作人员、外交人员、教师、医务人员等。其范围大体上与英国的常任文官、美国的职业文官类似。此外，还有一些非在编的公务员，主要是辅助人员、合同工、临时雇用人员等。

在原联邦德国，公务员分为两大类，一类是特别职务的公务员，即不适用于联邦公务员法以民选方式任用的官员，如联邦总理、联邦政府各部部长、国务秘书等，相当于英国和美国的政务官。另一类是一般职位公务员，即适用于联邦公务员法的官员，如在联邦、州和地方行政部门、联邦劳动局、联邦铁路、联邦邮政、研究机构、基金会、社会保险机构和各级教育等部门工作的文职人员，绝大部分属于职业文官的范围。

在日本，公务员范围类似于法国，分为国家公务员和地方公务员两类。国家公务员指通过国家考试录用，在中央政府各机关、国会、司法、军队、国立学校、医院、国有化企业、事业等单位中任职的人员。地方公务员指通过地方考试，在地方各级自治体、地方议会、公立学校、医院、公立企事业单位中任职的人员。这两类公务员均有特别职和一般职之分。特别职指通过选举或政治任命的官员，不适用于“日本国家公务员法”，如内阁总理大臣、国务大臣、法官、国会议员、国会职员、检察官、侍从长、日本学士院会员、驻外使节等等。其他适用于公务员法的官员均属一般职公务员。

前苏联东欧各国，没有像西方国家那样实行公务员制度，一般将领取国家工资的公职人员统称为“干部”或“国家工作人员”，其范围一般包括国家行政机关、立法机关和司法机关以及国有企事业单位中的各类人员。

我国根据 1993 年 4 月国务院第二次常务会议通过的《国家公务员暂行条

例》，自 1993 年 10 月 1 日起开始正式实行公务员制度。公务员的范围包括各级国家行政机关中除工勤人员以外的所有工作人员。在各国公务员制度中，公务员的范围虽然有宽有窄，例如英国的公务员范围较窄，法国、日本的公务员范围较宽，但其核心或主体部分是国家行政机关内的行政官员。我国的公务员基本上是按这一范围确定的。

综上所述，根据这几个典型国家的做法，可以将公务员范围可能涉及的人员划分为下列两类八种：1.各级国家行政机关范围内的人员：（1）事务官，通过公开竞争考试取得公务员资格并终身任职的官员；（2）政务官，通过选举产生或由官员任命而未参加竞争性考试、不是终身任职的官员；（3）工勤人员。2.各级国家行政机关范围外的人员：（1）国会议员；（2）法官、检察官；（3）立法机关和司法机关的工作人员；（4）军事人员；（5）国家企事业单位人员。其中事务官是各国公务员范围内普遍包括的，其他各类人员的取舍则构成各国公务员范围方面的差别。就具体国家而言，狭义的人事行政的范围是与公务员的管辖范围相一致的，而广义的人事行政的范围则更为广泛一些，因为在上述各类人员中，至少有一些人员即使未划入公务员范围，其录用、考核、培训、工资、福利、奖惩等方面的制度、标准和费用是靠国

家行政机关制定的，因此对他们的管理工作应属于人事行政的职能。