一、什么是公共政策

在公共行政学的领域中，公共政策问题越来越受到重视，已经逐渐成为公共行政学研究的较为核心的问题之一。在前面几章中，我们曾多次论述过“依法行政”的概念，它主要是强调公共行政组织，特别是政府，必须在宪法和法律规定的范围内行使权力和履行职能。但是，整个公共行政过程并不仅仅是简单地按照法律规程办事的过程，宪法和法律不可能制定得非常具体，公共行政组织必须在得到授权的范围广泛、头绪复杂的领域中制定具体的目标和准则来指导自己的行为和活动，这项工作即是一种制定公共政策的工作。另外，具体到宪法和法律，同样会遇到一个基本问题，即用什么指导思想制定宪法和法律，或者说在宪法和法律中必须体现出什么样的指导思想，这种考虑涉及到政策性的问题。因此，公共政策问题是带有全局性的、方向性的问题，是包括国家立法机关、司法机关和行政机关在内的各种组织在制定其各项具体计划之前必须首先考虑的问题。

人们在观察同一个对象时，由于侧重角度、兴趣焦点、所处位置的不同， 往往会做出不同的描述，对公共政策的定义也是如此。例如，伍德罗·威尔逊认为，公共政策是立法机关以法律形式制定的并且是由行政部门执行的， 在政治一行政二分法的基础上提出了行政一政策二分法。其他的一些角度不同的、有代表性的定义则有：公共政策是“一种含有目标、价值与策略的大型计划”①；“公共政策是政府所采取对公私行动的指引”②；“公共政策是对资源的战略性运用，以减轻国家的问题或政府的忧虑”①；公共政策是“党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南”②。

上述定义的描述虽然有所不同，但却从不同角度涉及到与公共政策有关的某些很重要的问题，按照上述定义的顺序，这些问题是：1.公共政策的制定与立法机关有直接关系，虽然并不完全是由立法机关制定的；2.公共政策是有目标定向和价值定向的，制定公共政策时必须考虑目标和价值判断问题；3.公共政策是政府实行管理的一种指导性的手段；4.公共政策是用战略眼光考虑国家或政府面临的较为重大的问题；5.公共政策的制定与政党的作用有密切联系，是对任何组织或个人有引导作用的行为准则。这些问题涉及到公共政策的制定过程、具体形式、要素、内容、范围、社会影响及立法机关、行政机关和政党的作用等各个方面，我们将在下面逐步展开论述。

① ［美］哈罗德·拉斯韦尔、亚伯拉罕·卡普兰著：《权力与社会》（1950 年、1963 年）．转引自张金马主编《政策科学导论》，中国人民大学出版社 1992 年版，第 18 页。

② 伍启元：《公共政策》（1989 年），引同上书，第 19 页。

① ［美〕J．C．帕拉洛、R．C．昌德勒编著：《行政管理学词典》，《行政管理学》翻译组译，四川人民出版社 1988 年版，第 63 页。

② 张金马主编：《政策科学导论》，中国人民大学出版社 1992 年版，第 19 页。

根据对上述定义的分析和归纳及公共行政领域研究的特点，在此可对公共政策下一个较为笼统的定义：公共政策是管理社会公共事务的基本规定和指导准则，它不仅关系到国家意志的表达，而且关系到国家意志的执行，对整个国家和社会的发展有着全局性的和方向性的影响。