一、中央政府的行政执行活动

政府行政执行的总体过程包括中央政府及各级地方政府的全部活动在内。政府是一个规模庞大、结构严密、分支遍布全国各地、行动整齐划一的组织有机体，中央政府是整个政府系统的指挥中心，其行政执行活动可以概括为下列几个方面：

（一）参与制定基本国策。基本国策是管理国家事务和社会公共事务的核心政策，是制定各种法律和法规的重要依据。它反映了各国政府治理国家的总的指导原则和方针。各国政府在制定基本国策方面均有十分重要的作用。政府首脑通过竞选纲领、施政演说、国情咨文、政府工作报告、五年计划或十年计划等各种形式，积极对制定基本国策施加影响。基本国策的制定有多种方式，如国家立法机关的立法、执政党的重要会议决定、全民公决或中央政府颁布的法规等等。在制定基本国策方面，当政府首脑与国家立法机关或政党领袖的意见明显矛盾或对立时，常常造成严重的政治对立和政治危机，并给行政执行活动造成许多困难和障碍。在我国，政府领导人同时也是党中央的领导人之一，在制定党和国家的基本政策方面具有十分重要的作用。

（二）参与立法活动。中央政府作为最高国家权力的执行机关，并不是消极地站在制定法律的过程之外，等待立法者们制定出法律后见诸行动，而是积极参与整个立法活动，主动地从管理社会公共事务的实际问题出发向立法机关提出各种法律议案，并竭力对这些议案及通过各种渠道提出的其他议案的审议、修改和表决施加影响。在对国家立法机关的从属关系方面，各国政府的地位和权限区别很大。在某些实行“三权分立”原则的国家中，政府首脑对议会通过的法律议案持有否决权，即具有拒绝执行的权力；某些国家允许中央政府官员同时竞选国会议员等等，政府已经深深地卷入国家的立法活动之中。参与制定基本国策和立法活动是政府行政执行活动的准备阶段，在通常情况下，当某项政策或法律正式形成并以合法形式颁布时，政府已有将其付诸实现的充分的计划和准备。

（三）制定法规和行政措施。中央政府作为最高国家行政机关。在其行政立法权和国家立法机关授权范围内有权根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令，这是其行政执行活动的最主要的特点。如上所述，政府的执行活动和行政活动并不是截然分开的。各国政府并不是简单地依据法律条文执行法律的，其最常见的方式是通过制定有关的行政法规和行政措施，将法律条文或法律规定具体化，充分行使和利用其行政立法权和行政权执行法律。例如，1993 年 10 月 31 日第八届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了《中华人民共和国个人所得税法》（以下简称税法）并通过 1993 年第 12 号中华人民共和国主席令公布施行。根据这项法律规定，

国务院于 1994 年 1 月 28 日通过第 142 号中华人民共和国国务院令发布《中华人民共和国个人所得税法实施条例》并予以施行。该实施条例对税法中的

条款内容进一步做出十分明确的解释和规定，并将这些解释和规定作为执行税法的主要依据。国务院制定该实施条例是得到全国人大常委会授权的，税法第十三条明确规定：“国务院根据本法制定实施条例”。因此，国务院所制定的实施条例充分体现了其执行活动和行政活动辩证统一的特点。

在制定法规和行政措施方面，中央政府有时并不一定是依据现有法律制定的，也并不一定必须先制定有关法律然后才能制定有关法规，它可以根据基本国策或党和国家基本政策及舆论要求制定相应法规或措施，这一点充分体现了其行政活动的相对独立性。例如，1993 年 12 月 15 日公布执行的国发

[1993]85 号文件《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，明确说明了它是根据党的十四届三中全会的决定制定的，这是一种政策执行而不是法律执行的活动。当然，从根本上说，政策、法律、法规的基本原则和精神应是一致的，政府的行政执行活动是这三者的综合体现。中央政府公布法规或行政措施后，其行政执行活动主要有两种类型，一是通过所属职能部门在全国范围内从法规生效之日起立即执行，带有十分明显的命令性和强制性，一是通过各级政府层层制定具体规定或方案后执行，允许各级政府有一定的自主权和灵活性。前一种情况多是以总统令、主席令、国务院令等行政命令的形式颁布的，如禁止令、戒严令、执行令、授权令等等。后一种情况多是以各种决议、规定、决定等形式公布的，而且要求各级政府制定相应的实施方案或参照执行。

（四）主管部门制定规章。主管部门规章是指中央政府所属主管部门或规制机构根据中央政府授权制定和发布的各种规定或规范性文件，是政府执行活动深入进行的必经阶段。中央政府颁布实施的法规的内容虽然已经较为具体，但要具有可操作性还需有关的主管部门进一步制定更为具体的规定或补充说明。例如：1993 年 8 月 14 日第 125 号国务院令发布施行《国家公务员暂行条例》（以下简称条例），并在条例中规定由国务院人事部门负责解释和综合管理。1994 年 3 月 8 日国务院人事部印发《国家公务员考核暂行规定》，对该条例的考核内容做了进一步的解释和规定，以主管部门规章的形式推动该条例的贯彻执行。主管部门规章主要指中央政府所属部门根据法律、法规或中央政府授权在其具有法律、法规解释权和执行监督权的职能范围或专业范围内制定的各种规定，应看作是中央政府行政执行活动的一部分。它们在专业管理或行业管理方面具有根高的权威性。例如财政部关于财政税收工作的规定、人事部关于人事制度、工资制度的规定、教育部关于教育工作的规定等等，中央政府所属其他部门及各级政府在这些范围内的行政执行活动都要遵守这些规定。