二、人事行政的职能

人事行政的职能表明了国家行政组织在行政人员管理方面的工作内容和作用。人事行政作为一种特殊的人事管理活动，和其他各种管理活动一样，具有两种类型的职能，一类是一般的管理职能，一类是特殊的或技术性的管理职能，关于一般的管理职能，第五章在论述公共行政职能时，曾有专门的论述，它们是管理学理论中常说的计划、组织、指挥、协调、控制五种职能，是所有管理活动普遍具有的职能，人事行政也不例外。例如，人事行政工作必须要有一定的目标、工作计划和工作程序、要有精心设计的组织结构和权力结构、要通过政策、法规、行政命令和措施保证人事工作的一致性和统一性、要有机协调各种机构和各类人员的分工协作、要对人事工作中所需要的资源、费用、工作进程和工作结果实行某种程度的控制，等等，这些都属于一般的管理职能的内容，我们可以称之为人事行政的一般职能。由于第五章曾对这些职能做过论述，在此不再详细展开。

人事行政的一般职能反映的是所有管理活动的共性，它们必须和人事行政的特殊职能结合起来才具有实质性的内容。由于人事行政是一种特殊的人事管理工作，它的特殊职能和人事管理的特殊职能除了适用范围和具体内容的差别外，在形式上是一样的。例如录用、考核、培训、奖惩、晋升、工资、福利、退休等等，都是人事行政和人事管理常见的特殊职能。为了便于分析起见，可将这些职能划分为下列四种类型：

（一）人员录用。要求履行的职能是为国家行政组织补充所需要的各类人员，其中包括确定各类人员的合理编制和比例结构、确定人员补充原因、职位空缺、任职条件、选配方法和程序、对候选人员进行选择、取舍和分配以及控制组织成员调入、调出的各项工作等等。录用是外部人员进入国家行政组织的门户，起着把关的作用，录用质量的好坏对整个行政队伍建设、组织系统的正常运转和其他三个职能的履行都有重要的影响。

（二）人员开发。要求履行的职能是逐步提高公共行政组织现职人员的素质和工作潜能，其中包括在职培训、脱产培训、进修、学历教育等多种形式。在职人员通过不同渠道进入公共行政组织后，都有进一步提高和发展的问题。首先，他们的业务知识、专业技能、文化程度、管理能力、工作经验等等并不一定完全符合现有的工作需求；其次，不断变化中的环境、条件、工作任务以及工作变动和职务变动等等，不断提出新的或更高的工作需求，因此人员开发的职能具有连续性和多次性的特点。

（三）人员维持。要求履行的职能是为组织成员努力工作创造良好的组织环境和工作条件，保持其工作安心和稳定，其中包括工资制度、社会福利、退体制度等等，组织和其成员之间的关系是双向选择的关系，组织成员只有对组织提供给自己的报酬和条件感到基本满意时，才能积极要求进入并安心留在组织中工作。影响人员维持的因素与赫茨伯格的“双因素理论”中的保健因素（参见第二章）相类似，但范围较小，因为像办公条件、住房、后勤服务、子女入学入托条件等等虽与组织成员的稳定性有关，但不属于人事行政的职能范围。另外，像工资制度等在一定条件下也具有激励的作用，故不能简单地将人员维持的职能与激励机制隔离开。

（四）人员使用。要求履行的职能是检查、引导、监督和激励组织成员积极、主动、创造性地工作以提高工作质量和行政效率，其中包括考核制度、奖惩制度、纪律、岗位责任制、晋升机制等等。即使在组织成员具有较高的素质、较好的工作条件、较高的工资和受过较多培训等等的情况下，如果缺少适当的管理、监督手段和有效的激励机制，他们也不一定会努力地工作。人员录用、开发、维持三种职能的效果最终要通过人员使用的职能体现出来。

国家行政组织一般在上述职能分类的基础上设置专门的人事部门和分支机构履行这些职能。剖析各个国家的人事部门的组织图或机构设置情况，基本上可以看出人事行政工作过程的概貌。总的说来，人事行政的一般职能和特殊职能是互相交叉、互相包含的，有机结合为一个整体。它们之间的关系很像第三章中图 3—3 的职能结构形式，如果把每一个一般职能和每一个特殊职能之间的关系用连接的线表示的话，每一个一般职能连着四个特殊职能，每一个特殊职能连着五个一般职能。这种图示说明，像人员录用、开发等特殊职能，每一个职能的实际过程都存在计划、组织、指挥、协调和控制的问题。而对计划、组织等一般职能来说，每一个职能都与人员录用、开发等特殊职能有关。

需要指出的是，在公共行政学的教科书中，关于人事行政的论述大多集中于其一般职能方面，即主要涉及行政人员管理的政策、制度等问题，我们是否可以把它叫做政策性的职能。人事行政的特殊职能是人事行政的具体操作部分，因此又可叫做技术性的职能，对这方面的详细论述一般是人事管理教科书的内容，这种区别也可反映出人事行政和人事管理有不同侧重点的一面。

对人事行政职能的认识有助于加深对人事行政定义的理解。“人事”一词在汉语中至少可以有三种理解，例如人和事的关系、人的事情、人做的事情（后面一种理解有时属于具有某种讽刺意义的话，如“人事干部不干人事”，与本文内容无关）。基于上述理解，有些关于人事行政、人事管理的定义是围绕着管理人和事的关系规定的，这确是抓住了人事行政和人事管理工作的本质。英文“人事行政”（personnel administration）中的“人事”一词亦指全体人员或全体职员，直译就是全体人员的管理或人员管理，主要说明的是它的形式。赫伯特·西蒙曾说过：“从广义上说，一切行政活动都是人事行政，因为行政所要研究的问题就是人的关系及行为。一般所说的人事行政是狭义的人事行政，即指组织中工作人员的选用、升迁、调转、降免、退休、训练、薪金、卫生、安全和福利等事项”①。人事行政不是单纯对人的管

① 引自张德信、李兆光主编：《现代行政学》，红旗出版社 1993 年版，第 195 页。

理，它要求合理处理人与事的关系问题，但它是用一种特殊的形式解决这类问题的。组织中的各种管理活动，都有合理处理人和事的关系问题，即使是对生产或对物的管理，也是通过对人的管理来进行的。同时，各级领导都有识人、用人问题，而人事行政处理人和事的关系是以履行人事行政职能的形式来体现的，也就是说，上述关于人事行政的定义是从西蒙所说的狭义的意思来规定的。