一、公共行政学的诞生时期

从时间的推算来看，有“社会学之父”之称的德国学者马克斯·韦伯（Max Weber）关于官僚制的论述是这一时期最早提出的理论。韦伯的理论集中表现在其代表作《社会组织与经济组织理论》（1922 年）一书中，但是，他的著作直到 1946 年才被译成英文而产生应有的影响。韦伯所说的官僚制组织指的是一种层次分明、制度严格、权责明确的理想的等级制组织模式，和现在人们对“官僚”一词的贬意理解不同。韦伯认为，这种官僚制的组织是效率最高的组织形式，“精确性、工作的速度、任务的明确性、对文件的熟悉程度、活动的连续性、权限的划分、指挥的统一、严格的上下级关系、人员摩擦的控制，以及在物质和人员方面的成本的减少，这一切在严格的官僚制机构中将达到最佳的状态”。韦伯对权力和权威进行了区分，他认为，权力是无视人们反对，强使人们服从的能力，而权威则意味着人们在接受命令时是出于自愿。韦伯详细论述了合理的法定权力的基本范畴，可基本概括为：1.有一个用各种规定约束官员职责的组织；2.详细规定权限范围；3.等级制原则； 4.进行专门训练使官员行为符合规则；5.行政人员完全和生产资料或管理资料的所有权分开；6.任职者不能滥用其官员职位；7.以书面形式规定行政法令、决定和条例；8. 可以用各种不同方法行使法定权力。在这种组织中，各种职位按照组织目标、职权范围和等级原则严格地进行划分，担任公职成为一种“职业”，各类人员是被任命的，有人身自由，只服从于他们的非人格化的官职义务，有固定的薪金和严格的升迁制度，其任用必须经过正式考试或培训，对其行为有严格的组织纪律和控制。韦怕认为，合法权力有三种纯粹的形式，即法定权力、传统权力和神授权力，而法定权力是官僚制行政人员职业的纯粹形式，官僚制的组织结构就是在服从这种法定权力的基础上形成的。韦伯的官僚制理论是传统管理理论最有影响、最有代表性的学派之美国公共行政学家 L. D. 怀特（Leonard D. White）1926 年出版的《公共行政

学研究导论》被公认为是第一本公共行政学的教科书，并认为该书使公共行政学成为一个单独的研究领域，标志着这门学科的基本形成。怀特和亨利·法约尔一样，相信公共行政管理有普遍的适用性和适合于各种组织的原则。怀特的立论以四种假设为基础：1.行政是一个单独的过程，无论从哪一级行政的角度来看，其基本特性是大致相同的；2.行政研究应当建立在管理的基础上，而不应当建立在法律的基础上；3.行政由艺术转变为一门科学的趋势日益具有重要意义；4.行政已经成为，而且将继续是现代政府的中心问题。怀特除强调组织原理、财务行政、行政法规外，还致力于研究招募、解雇、薪金标准化、人员鉴定、晋升、退休等列入改革议事日程的人事问题，使人事行政成为公共行政的要素之一，初步形成了较为完整的公共行政学体系。在怀特影响下，1934 年创建初级文官考试方法为以后全面地改进人事制度铺平了道路。

继怀特之后，威廉.F.威洛比（William F. Willoughby，通常译为魏劳毕）的《行政学原理》（1927 年）一书也是美国最早流行的教科书之一。威洛比范围广泛地撰写了大量公共行政学方面的论文。他认为，公共行政学带有普遍性，可以运用于所有政府部门。但是他的影响主要体现在预算改革的论著方面。作为以建立国家一级行政预算制度为目标的塔夫脱委员会的成员，他参与起草了 1921 年美国预算与会计法。威洛比对当时美国各州的预算改革运动发表了重要论述，他认为，“预算可以及时用于公开表明过去的工作，现在的条件和未来的目标，准确地分配责任并提供各种进行控制的手段”。他主张，预算不仅可作为保证行政效率和经济效益的手段，而且可做为加强立法行为和行政行为联系的手段，因此，他把预算改革做为市政改革、州政府改革乃至整个行政体制改革的一个重要组成部分。他指出预算改革包括三种主要思路：1.如何利用预算促进大众控制并做好这种准备；2.如何利用预算加强立法部门和行政执行部门的合作；3.如何利用预算保证行政效率和管理效率。这些问题至今仍是公共行政学研究的重要论题之一。