三、关于“公共行政”的解释

在对“公共”和“行政”两个概念有了初步理解之后，我们可以对“公共行政”的概念有一个初步的认识。关于什么是“公共行政”，国内外学者有多种多样的解释和定义，现将其中有一定代表性的论述列举如下：

（一）国外学者关于“公共行政”的定义。

以下选用国外某些在公共行政学研究中有一定影响的专家学者的论述，按时间顺序排列。

“公共行政的过程就是实现政府意图或愿望的种种行为。因此，公共行政就是政府的持续不断地活跃着的‘业务’工作，这种业务工作是通过一系列组织和管理程序，同法律的执行联系起来的；至于这种法律则由立法机关（或者其他权威性的机构）制定，并由法院进行解释。”①

① [美]德怀特·沃尔多：《公共行政学》，（1968 年版），引自李方译：《公共行政学》中国社会科学出

“公共行政是实现政治决定的目标。”②
“公共行政可定义为制定和执行公共政策的艺术和科学。”③
“公共行政可定义为与执行立法机关、行政部门和法院所采用或颁布的法律及其他规定相联系的一切过程、组织和个人（后者以官员职位和角色行动）。对这个定义应该理解为还包括制定和执行立法与行政命令中的许多管理事务在内。”④
“公共行政是权威性地执行通过政治过程合法选择的政策。”⑤
“公共行政：1.是在公共环境中共同合作的群体努力。2.包括所有三个部门——行政执行的、立法的和司法的——以及它们的相互作用。3.在制定政策方面有重要作用，因此是政治过程的一部分。4.明显地不同于私人行政。5.在提供社会服务方面，与许多私人团体和个人有密切关系。”①
“它的目的是促进深入了解政府以及政府与其所管理的社会的关系，鼓励制定更为关心社会需要的公共政策。”②
“公共行政是运用管理的、政治的、法律的理论和过程遵行立法、执行和司法部门的政府命令，以履行对整个社会及其各个部分进行规制管理和提供服务的职能。”③

上述定义可说是众说纷纭。各有侧重。实际上，这种情况反映出公共行政学研究中尚存在的一个问题，即直到现在还没有任何可以为多数人所接受的关于公共行政的简单明了的定义。国外不少学者认为，很难用一句话、甚或一段话给公共行政下定义，费利克斯.A. 尼格罗和劳埃德.G·尼格罗是这种看法的代表之一，他们因而从五个方面来把握公共行政的定义，从内容上看，这是一种综合性的定义，基本概括了多数定义中的主要内容。

在公共行政的定义方面，德怀特·沃尔多在其早期研究中曾做过一个概括，认为存在着“两种典型定义：（1）公共行政是为达到政府目的而对人与物质的组织与管理。（2）公共行政是管理国家事务的艺术与科学。”④他认为，在公共行政学的定义上有一个传统的争论：公共行政是艺术还是科学？其原因在于“‘公共行政’这个词有两种用法”，“（1）知识探索的一个领域、一门学科或一种研究；（2）一个过程或一种行为——管理公共事务。这

版社 1988 年版，第 10 页。

② [美]马歇尔.E.迪莫克和格拉迪斯.O.迪莫克：《公共行政学》（1969 年），引自[美]JAY, M. SHAFRITZ: “ The Facts on File Dictionary of Public Administration”, Facts on File ，Inc. 1986，第 439 页。

③ [美]罗伯特·普雷斯托斯：《公共行政学》（1975 年），引自[美]JAY，M.SHAFRITZ：“The Facts on Fi1e Dictionary of Public Administration”，第 439 页。

④ [美]乔治.J.戈登著：《美国公共行政》（1978 年），引自JAY. M. SHAFRITZ：“The Facts on File Dictionary of public Administration”，第 439 页。

⑤ [美]拉里.B. 希尔、F. 特德.赫伯特著：《公共行政的本质》（1979 年），引同上书，第 439 页。

① [美]费利克斯.A. 尼格罗、劳埃德、G. 尼格罗：“Modern Public Administration”，Harper ＆Row，1984，第 11 页。

② [美]尼古拉斯·亨利：“public Administration and Public Affairs”，Prent1ce·Hall ， 1989，第 20 页。

③ [美］戴维.H.罗森布卢姆：“public Administration：Understanding Management，Politics and Law in the Public sector”，Clarinda Company，1993，第 6 页。

④ 德怀特·沃尔多著：《什么是公共行政？》，1955 年。引自彭和平等译：《公共行政学经典著作选读》，国家行政学院出版社，1992 年版，第 273 页。

两种含义紧密相关，却又各不相同”。①除此之外，由于公共行政研究几乎涉及社会领域的各个方面及其跨学科的性质，更导致了研究重点和定义上的干差万别，以致美国学者弗雷德里克.C. 莫舍认为。“也许最好是不要给它（公共行政）下定义。它更多地是一个兴趣的领域而不是学科的领域，更多地是一个问题的焦点而不是一门科学。⋯⋯它必然是跨学科的。”②

以上对公共行政定义方面的论述，是为了便于使读者从多种角度探讨公共行政领域，对此学科的研究范围和内容有较广泛的了解。如上所述，一门学科的科学性及应用性是与其概念的规范性、定义的确定性密切相关的，对公共行政的定义还应做更深入的探讨。

（二）我国国内对“公共行政”的理解。

我国现有行政学方面的著作一般对“行政”和“公共行政”未作明确区别，统称为“行政”或“行政管理”。现将一些定义按时间顺序列举如下： 1.“行政管理是国家的基本职能之一，是对国家事务的一种有组织的管

理活动，目的是实现统治阶级的意志”③。

2. 行政是“行使国家权力、从事国家事务管理的活动”④。3.“行政是国家的组织活动，是行使国家权力，管理整个社会的活动”①。 4.行政“是指国家行政部门管理国家事务、政府事务和社会事务的活动”

②。

“（行政是）国家政务的管理活动”③。
“所谓行政管理是指国家依据宪法和有关法律，通过各级行政机关对

国家事务、社会事务和政府事务进行管理的活动”④。 7.“所谓行政管理，是指国家产生以后，国家政府部门通过组织、领导、

指辉、协调和全体工作人员的共同努力，以完成行政任务，实现国家目标的一种基本政府职能”⑤。

“行政管理是从社会管理中演化出来的一种特殊管理，随着国家的产生而产生，是一种高层次的管理。它的基本含义应该理解为：是国家政府系统对社会公共事务的管理”⑥。
“行政管理也即行政，主要是指国家行政机关对国家政务的管理活动。这里包括国家行政机关对国防、外交、国家荣典等国家事务的管理；对经济、科教文卫、治安、环保等社会公共事务的管理；对行政机关良身的机构设置、人员、经费、财物、工作程序等国家行政系统内部事务的管理”⑦。
“所谓行政，是指国家行政系统行使公共权力，执行国家意志，推行

① 引自彭和平等译：《公共行政学经典著作选读》，国家行政学院出版社 1992 年版，第 274 页。

② [美]R.J．斯蒂尔曼编著，李方、潘世强等译：《公共行政学》，中国社会科学出版社 1988 年版第 7 页。

③ 应松年等编著：《行政管理学》，北京师范学院出版社 1986 年版，第 4 页。

④ 田禾著：《中国社会主义行政管理学导论》，西南师范大学出版社 1986 年版，第 2 页。

① 王健刚等编著：《行政机关学》，上海交通大学出版社 1987 年版，第 1 页。

② 谭健主编：《现代行政管理手册》，辽宁人民出版社 1987 年版，第 1 页。

③ 黄达强、刘怡昌主编：《行政学》，中国人民大学出版社 1988 年版，第 3 页。

④ 蒋翰庭主编：《行政管理学基础》，机械工业出版社 1989 年版，第 6 页。

⑤ 李方、李福玉主编：《行政管理学基础》，高等教育出版社 1988 年版，第 1O 页。

⑥ 向美清主编：《现代中国行政管理学教程》，法律出版社 1990 年版，第 2 页。

⑦ 许文惠主编：《行政管理学》，红旗出版社 1992 年版，第 1 页。

国家政务，管理社会公共事务的活动”⑧。

上述这些定义的基本公式是“谁”管理“什么”，主要涉及行政管理的主体及其任务和活动范围。与国外学者关于“公共行政”的定义相比较，我国学者侧重于“谁（主体）”管理“什么（范围）”的问题，如行政主体包括国家、国家行政部门（机关）、国家政府系统等等，行政范围包括国家事务、社会事务、政府事务、社会公共事务等等。而国外学者则侧重于如何管理的问题，如强调执行法律、实现政治决定的自标、制定并执行公共政策等等。这些定义反映出研究的侧重点的某些区别，但在研究的基本内容上存在着许多共同的方面。