二、行政效率和行政效果的关系

关于行政效率的重要性历来一直受到较多的重视，如：“行政的直接目的在于追求效率”，“对于行政管理而言，行政效率是最重要的事情”，“提高行政效率是行政管理的最终目标”，“行政效率是行政管理的核心问题”， “是行政管理活动的出发点和归宿点”，等等，这些提法都对在行政执行过程中追求行政效率的必要性作了充分的论证。显然，对于国家行政组织来说，如何在一定的行政耗费的基础上取得更大的社会效益确实是一项很重要的任务，但是这只是问题的一个方面。

如果换一个位置，从立法机关或公民的角度来看，除了要求国家行政组织有较高的行政效率之外，还要求它有较好的行政效果，甚至在某些时候把这一点看得更为重要。因为效率基本上是一个经济范畴，它是测量经济活动或经营活动的重要标准，但是对于国家行政组织来说，仅用行政效率的概念来衡量行政活动的成绩或社会影响即行政行为及其结果的好坏是不够的。美国管理学家彼得.F.德鲁克在其名著《管理——任务、责任、实践》一书中指出：“当然，所有的机构都需要有效率。⋯⋯，但是，服务机构的基本问题不是成本高，而是没有效果。它们可能效率很高——有一些也的确效率很高，但它们却不是做该做的事。”①“服务机构所缺少的是效果而不是效率。效果不能通过企业经营式，即提高效率而获得。”①从这段话的意思来看，效果是同所要做的事情或所要实现的目标相联系的，对国家行政组织等服务机构来说，确定所要做的事情或所要实现的目标是比提高效率更重要的事情。

美国经济学家赫怕特.A.西蒙在其名著《管理行为》（或译《行政行为》）一书中提出了效率准则的概念，他在论述效率的本质时指出效率准则同组织目标和生存目标紧密相关，“效率准则要求在费用相同的两个备选方案当中，选择目标实现程度较好的一个方案；在目标实现程度相同的两个方案中，选择费用较低的一个方案。在资源、目标和费用皆为可变因素的情况下，组织决策不能单纯建立在效率方面的思考上。”②这段论述表明，当目标作为一个给定条件时，可以单纯考虑效率问题，但在目标不确定的时候，除效率之外还必须考虑其他方面的问题。西蒙在这本书中强调说，在决策制定过程中， “效率准则同把管理的社会后果摆在其决定性影响的最前列的观点，也是完全相符的。”③因此，国家行政组织在其政策或决策制定过程中，首先应考虑并确定行政目标和行政效果的问题，其次才应考虑行政效率的问题。

在行政学研究中，关于行政效率有许多不同的解释和理解，有些论述将行政效果的内容包含在行政效率的概念中统一加以论述。本书在此采用的是较狭义的解释，目的是从行政效率和行政效果的区别中深入探讨有关行政执行过程及行政改革的一些问题。一方面，行政效率涉及的问题比行政效果的范围要窄一些，它可以限定在国家行政组织行政执行过程的范围内进行专门的探讨，而行政效果问题的研究则远远超出了这一范围，它涉及到政党、国家立法机关、各种社会组织和公民对国家行政组织的要求和评价。另一方面，这种区别有助于深入探讨行政效率问题。例如，用西蒙所举的一个例子来说，甲、乙两个备选方案有如下四种关系：1.甲的投入小于乙而产出大于乙；2. 乙的投入小于甲，而产出大于甲；3.甲的投入小于乙，而产出也小于乙；4. 乙的投入小于甲，而乙的产出也小于甲。对于 1、2 两种关系来说，很容易就效率问题单独作出决策选择，但对于 3、4 两个方案来说，仅从效率考虑出发很难作出选择，而必须综合考虑目标和效果问题。

① 彼得.F.德鲁克著，孙耀君等译：《管理——任务、责任、实践》（上），中国社会科学出版社 1992 年版，第 180 页。

② 赫伯特.A.西蒙著，杨砾等译：《管理行为——管理组织决策过程的研究》，北京经济学院出版社 1988

年版，第 118 页。

③ 同上书，第 177 页。

在国家行政组织的行政执行过程中，行政效率和行政效果都是不可偏废的重要问题。显然，如果没有行政效率，一切行政效果都等于零，反之亦然。但是，这两个问题又是相互区别的，解决了行政效率问题，并不一定等于解决了行政效果问题，如果政府管了许多不该管或管不了的事情，效率越高，效果越差。同样，在行政执行过程中，如果不从经济效益方面重视效率问题，即使政府做了一些该做的事情，也不会得到很好的评价。

在具体的行政执行过程中，对行政效果和行政效率的考虑构成一个完整的政策、决策制定过程。美国行政学家伍德罗·威尔逊在《行政学研究》一文中指出：“行政学研究的目标在于了解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”威尔逊所说的第一个目标，与行政效果有关，而第二个目标则与行政效率有关。在具体的行政执行活动开始前，必须先确定国家行政组织的职能和职责范围，即确定政府应该管理或做些什么事情，行政效果的好坏实际上已经默默地包含在这些前提之中。如果人们认为政府该管的事而没管，不该管的事情管得太多，对行政效果不会有好的评价。在具体的行政执行活动开始之后，该活动的效率则始终是一个重要问题，即在投入一定的人力、物力，财力和时间后，如何取得较大的成果或效益，财政预算的编制、执行是这一过程的集中体现之一。