四、我国的财政管理体制改革

建国以来，我国财政管理体制的建立健全和改革发展大体可分为以下三个过程。

（一）与计划经济体制相联系的财政管理体制。

我国建国后确立的经济制度是计划经济体制，与此相联系，财政管理体制随着政治经济形势的变化进行过下列几个阶段的变革。

统收统支体制。1950 年初，为统一全国财经管理所实行的高度集中的财政管理体制。地方组织除极少数零星收入外，全部收入上缴中央，地方的全部支出由中央另行拨付，收支两条线互不挂钩。这种体制有利于迅速改变战争时期长期分散管理的局面，促进战后国民经济的恢复和发展，但不利于调动地方的积极性。
统一领导，分级包干体制。1953 年全国财经状况好转后开始正式实行，一直延续到 1978 年。其做法基本上可概括为“以支定收，一年一变”，每年中央确定预算时，先定地方支出指标，然后根据支出指标再核定归地方支配的收入指标，收入分成比例或包干数只管一年。这种体制仍是一种预算、税收等权力高度集中的财政管理体制。

（二）经济体制改革过程中的财政管理体制。

党的十一届三中全会以后开始进行经济体制改革，与这一改革过程相联系，财政管理体制改革逐步打破了“财权高度集中、财力统收统支”的分配格局，大体经过了下列几个阶段。

划分收支、分级包干体制。1980 年除京津沪三个直辖市外，在全国范围内实行，又叫“分灶吃饭”体制。具体做法是：其一，按企事业单位的行政隶属关系，划分中央和地方财政收支范围，确定各级政府收入分类分成和支出基数；其二，以 1979 年财政收支预计数为核定基数，确定地方上缴比例或中央的差额补助；其三，财政收支包干基数确定后，地方上缴比例、调剂收入分成比例和定额补助，由中央核定，五年不变。这种体制在巩固中央统一领导和计划的前提下，对调动地方政府的理财积极性有重要作用。
划分税种、核定收支、分级包干体制。自 1985 年以来开始实行，其最大特点是基本上按利改税设置的税种划分各级财政收入的范围，建立了中央税、地方税和中央地方共享税，提出了分税制的初步轮廓。由于考虑到经济体制改革中的各种因素，在实行这种体制时采用的是中央和地方“总额分成”、风险共担的方法。
地方财政包干体制。从 1988 年起，为改变经济体制改革时期财政收入不稳定的状况，对全国绝大部分地区分别实行不同形式的财政包干体制。其做法主要是改进并采用不同的预算包干办法，如“收入递增”包干，“总额分成”包干、“总额分成加增长分成”包干、“上解额递增”包干、“定额上缴”包干、“定额补助”包干等。这种体制在促进国家财政收入稳定增长的同时，进一步促进了地方财政增收的积极性和地方经济的发展。

（三）与市场经济体制相联系的财政管理体制。

根据 1993 年 12 月《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，我

国从 1994 年 1 月 1 日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制，这是我国发展社会主义市场经济的重大举措。

自 1988 年以来在全国大多数地区实行了不同形式的财政包干体制后，逐渐暴露出与社会主义市场经济发展相矛盾的一些弊端，主要有：1. 我国财政收入占国内生产总值的比重逐年下降，国家财力偏于分散，财政集中程度太低。据统计，扣除内外债务以后，我国财政收入占国内生产总值的比重从 1979 年的 26.7％逐年下降到 1992 年的 14.5％。而世界上大多数国家这一比例在40％以上。据 26 个国家的资料表明，1989 年的平均比例是 42％。其中，美国等市场经济发达的国家平均为 48.7％，最高者瑞典达到 59.4％；扎伊尔等发展中国家平均为 35.3％，最高者匈牙利达到 61.3％。2.中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力。据统计，扣除内外债务以后， 1979 年我国中央财政收入占全国财政收入的比重为 46.8％，1981 年最高达

57.6％，但至 1992 年时降为 38.6％。而据 1988 年 45 个国家的资料统计，除南斯拉夫和加拿大低于 50％以外，其他国家的这一比重都超过 60％，其中，美国等 6 个国家是 60％—70％，瑞典等 5 个国家是 70％—80％，英国、法国等 12 个国家是 80％—90％，意大利等 20 个国家则高于 90％。3.助长地区经济封锁和重复建设，影响全国统一市场的形成、产业结构的优化和生产力合理布局。4.包干办法种类繁多，不大规范，不能很好地体现效率为主、兼顾公平的原则。5.现行财政包干体制的收入划分上仍未摆脱行政隶属关系

的制约。为了克服上述弊端，贯彻执行党的十四大和十四届三中全会提出的建立社会主义市场经济体制的决定，迫切需要进行分税制的财政管理体制改革。

这次分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。