一、公共行政职能的分解

政府有“广义”和“狭义”之分。狭义的政府特指国家行政机关，最高国家机关即中央政府，地方国家机关即地方政府。如前所述，内阁制、总统制是世界各国常见的政府体制。我国宪法规定，国务院“即中央人民政府， 是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”。

人们通常把公共行政职能等同于政府职能，这是在理论上或最抽象的意义上来说的。实际上，公共行政职能并不等同于政府职能，政府不是执行公共行政职能的唯一的组织，政府的职能也并不限于公共行政职能。

公共行政职能泛指直接管理社会公共事务的职责和作用。美国公共行政学家威尔逊、古德诺等人提出的“政治一行政二分法”从立法和执行的两种不同角度将政治职能和行政职能区分开，虽然是一种较为抽象的分析，但是并没有把行政职能完全和执行部门的活动等同起来。古德诺在《政治与行政》一书中即明确指出：“从理论探讨和实践便利的角度说，行政不应再只被当作执行机构（政府中的这个机构是由成文法所规定的执行性机构）的一种职能。”古德诺所说的政府是包括国家立法机关、司法机关和行政机关在内的“广义”的政府，他所说的执行机构则是“狭义”的政府。“狭义”的政府既叫国家行政机关，表明它有行政权；又叫国家权力机关的执行机关，表明它是依法行政，其行政职能的范围和类型是由得到立法机关的授权决定的。因此，各国政府的行政职能不仅彼此不同，而且其行政职能在整个社会的公共行政职能中所占的比例和作用也完全不同。

从许多国家的情况看，整个社会的公共行政职能并不是完全授权给政府执行，立法机关从制衡机制的角度和对实际需要的判断出发，往往将公共行政职能分解，分别授权给若干个组织系统或机构具体执行。如美国国会建立的联邦能源管理委员会、联邦储备系统、联邦通讯委员会等独立管理委员会即是行政职能分解的典型例子。这些独立机构不仅有经济事务管理方面的准立法、准司法的职能，而且还有准行政的职能。又如军事职能本是重要的公共行政职能，但在有些国家中，军事机关是独立于国家行政机关之外的，不隶属于政府。我国宪法规定单独设立中央军事委员会领导全国武装力量，该委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。另外，不少国家在元首制度方面也存在公共行政职能分解的情况。有些国家，政府首脑即是国家元首，公共行政职能相对统一，像美国、法国等国家，总统统率全国武装力量，领导政府工作，在外交上是国家的最高代表，可以发布动员令、戒严令，宣布战争状态等等，集各种权力于一身。而有些国家，政府首脑和国家元首是分别设立的，公共行政职能因此相对分散，其分散程度各国情况很不一致，像英国、瑞典等国，英国女王、瑞典国王是名义上或法律上

的国家元首，但都不统帅军队，实际权力很小。我国从 1954 年开始实行主席制，当时宪法规定国家主席统率全国武装力量，可召开最高国务会议讨论国家重大事务，还可向全国人民代表大会和全国人大常务委员会提出议案，并享有公布法律权、任命权、发布命令权、外事权、荣典权筹各种权力，做为一个重要的国家机关，承担了不少重要的行政职能。1975 年后，主席制度从宪法上取消，其职能由全国人民代表大会、中国共产党中央委员会和国务院分别承担。1982 年，我国宪法重新恢复主席制，但国家主席除享有公布法律权等权力外，不再具有统帅全国武装力量、召开最高国务会议和提出议案的权力，在执行公共行政职能方面较为超脱。

公共行政职能分解的另外一种情况是执政党或其他政治组织的参与。在我国和一些国家中，执政党或其他政治组织也分担了某些方面的公共行政职能。这些职能的履行往往和执政党或其他政治组织的领导地位或政治作用有关，主要集中于国防、外交、计划、人事、经济等有全局性影响的问题方面。这种参与带有较多的政治因素，是和政府的政治职能联系在一起的。政党和政府的关系问题直接影响到国家的统一和稳定，由于各国国情不同，所采用的国家领导体制和行政体制也各不相同，因此，执政党或其他政治组织承担公共行政职能的情况也各有不同的特点和体制。