四、对经典论述的评价

以上对行政职能的经典论述都是在公共行政学产生和发展的较早时期提出的。但是，几十年来，这些经典论述一直对公共行政学的研究有着巨大影响。概括起来说，这种影响主要表现在下列几个方面：1.早期经典论述明确区分政治职能和行政职能，初步划分出公共行政学的研究领域和范围，对深入研究行政职能和政府具体的管理活动有积极的推动作用。这一点在威尔逊

① 卢瑟·古利克、林德尔·厄威克编，《行政管理科学论文集》，纽约公共行政学学会，1937 年，第 3— 13 页。

和古德诺的著作中表现得最为明显，也正是他们的目的所在，其结果是公共行政学从政治学的研究领域中分离出来而成为一个独立的学科领域。2.政治一行政二分法强调从“执行法律”的角度探讨和规定行政职能问题，将公共行政的职能和一般的行政职能区分开来。严格地说，威尔逊和古德诺所讲的行政职能即是公共行政的职能，他们按照“三权分立”的原则，严格划分立法机关、政党组织和国家行政组织各自的活动领域和范围，限定了国家行政组织的活动性质及应有的职责和作用。这种方法不是孤立地研究行政职能和政府活动，而是在“执行宪法和法律”的前提下研究政府的管辖范围、行政职能和如何高效运转问题，不仅可为现实地研究某个国家的政府活动和行政职能提供指导，而且也为比较不同国家政府活动和行政职能的异同提供依据。因为在大多数国家中，政府的管理活动范围、权限、行政体制和行政职能等等都是由宪法及各种法律规定的，在这个意义上说，旱期经典论述不仅为公共行政学的理论研究，而且为其实际运用提出了一个重要的前提和出发点。3.法约尔和古利克等人是从行政管理活动本身的特点来研究行政职能的，其研究成果对公共行政学的发展一直有很大的影响，特别是他们所提出的计划、组织、控制、人事、预算等行政职能，尽管理解和定义多种多样，一般是各种行政管理及公共行政学专著和教科书均要论述的重要内容。如果说威尔逊和古德诺等人是从政治、法律和行政的外部关系和规定方面划出了政府活动和行政职能的范围，法约尔、古利克等人则是在某个既定范围内从内部关系上探讨行政职能问题。法约尔和古利克都把行政管理做为一种较高层次的管理活动，所不同的是，法约尔所讲的是行政管理的一般职能，是企业、政府及各种组织所共有的行政职能，而古利克的管理七职能论既涉及到某些行政管理的一般职能，也涉及到行政管理的具体的或特殊的职能，如人事、报告和预算，其中预算是政府行政的具体职能或特殊职能。法约尔所提出的行政管理的一般职能基本上已得到管理学界和公共行政学研究领域的公认。古利克的管理七职能论则为后人的研究提供了丰富发展的出发点。关于行政管理、特别是政府行政的具体职能或特殊职能虽然众说纷坛，有的多至十几种或几十种，但古利克所提出的行政职能仍在最基本的职能范围之内。关于行政职能的早期经典论述，只是为这方面的研究提供了某些有价值

的指导或参考，但不能做为某种固定的准则或模式。例如，威尔逊和古德诺关于政治职能、行政职能的定义及其领域和范围的具体论述本身有很大的局限性，并且有将政治职能和行政职能绝对分离或机械地将其作为立法机关或行政机关的行为准则的倾向，以后的研究者并没有完全受其理论的限制，不少人还对这种局限性进行了批评。美国公共行政学家保罗·亨森·阿普尔比是这方面较有代表性的人物之一。法约尔、古利克等关于行政职能的论述是与他们追求建立某些普遍适用的行政管理原则的思想相联系的，这些原则证明只是在某些前提或条件下才是成立的。他们关于行政职能的分析提出了一些初步的、基本的概念，如果要真正了解现代国家行政组织或政府职能的复杂内容和重要影响，还必须进行更深入细致的探讨和研究。