二、行政执行易出现的问题

在行政执行过程中，由于体制、政策规定、机构、人员素质等各种因素的影响，常会出现各种各样的问题影响行政执行工作及其效果，一般有下列几种：

（一）政策失调。指各级国家行政机关制定的法规、规章及政策规定出现矛盾、冲突和混乱。政策失调的原因产生于政策法律化、政策法规化和政策社会化的过程。由于行政执行活动的基本特点是依法行政和政策执行，如果国家立法机关制定的各种法律、地方各级立法机关制定的各种地方性法规及执政党制定的各种政策出现矛盾和冲突，特别容易使行政执行活动出现政策失调的现象。

（二）目标移位。指中央政府制定的政策目标在各级政府层层传达贯彻的过程中逐渐淡化和走样。行政执行活动是一个逐级决策、逐级实施的过程。每一级政府或机构在制定其具体的计划方案或实施意见时，有一定的自主权

和灵活性，容易根据面临的实际情况和实际对象对中央和上级政府规定的政策目标做某些选择、修正而偏离走样，或者突出了中央和上级政府规定的某些次要的政策目标而淡化、模糊了主要目标。如果目标移位现象发生在较高的决策层次上，经过层层传达执行的过程，将会变得越来越明显。

（三）自定政策。指下级政府和下级机构利用中央政府和上级政府授予的权力，借机推行某些自行制定的无合法依据的政策。如上所述，行政执行活动不是单纯的或机械的执行活动，各级政府在社会公共事务管理方面有相对独立的行政权，它们可以做出某些决定在其管辖范围内强制执行。在此过程中，往往会出现自定政策的现象，即人们一般所说的“土政策”。有时，这种土政策是以执行中央政府和上级政府决定的合法形式提出的，有时完全是以自行决定的形式提出。下级政府和下级机构按照中央政府和上级政府的有关规定制定政策或在法律允许的范围内制定政策与自定政策有本质的不同。前者是依法行政的合理形式，而后者则是在没有合法依据的情况下制定政策，甚至有时是在背离法律和上级规定的情况下制定政策。下级政府和下级机构在过多地考虑地方利益或局部利益时容易产生自定政策的现象。

（四）腐败行为。指国家公务员或行政人员在行政执行过程中以权谋私、违法乱纪的行为，其表现多种多样，包括贪污、行贿受贿、滥用权力、横行不法、营私舞弊、监守自盗、挥霍公款、假公济私等等。腐败行为是破坏正常的行政执行活动、损害政府形象甚至可造成政权更迭和政治危机的严重问题，在各个国家中都是受到社会舆论普遍关注的焦点。有腐败行为的国家公务人员或行政人员往往知法犯法或执法犯法。腐败行为的产生有非常复杂的社会根源，既有国家公务员或行政人员的个人素质原因，又有政治、经济、文化等方面的社会原因和行政体制、组织结构方面的原因。

（五）结构紊乱。指在行政执行活动中，由于机构设置不当、权责关系混乱、办事程序烦琐、工作职能重叠或规章制度不明确等产生的各种问题，例如机构臃肿、政出多门、互相推倭、办事拖拉、公文旅行、人浮干事、权责不符等等。行政执行活动是一种组织化和程序化的活动，合理、明确的职能分工、机构设置、权责关系、岗位责任等等是保证组织有效运行和行政效率的前提条件。公共行政组织中的各类人员是根据其所在机构和岗位的职责及规定的工作程序完成行政执行活动的，如果组织结构紊乱或失调，必然会影响到各个机构和各类人员的工作，即使每一个行政人员都忠于职守、精明强干，也很难形成一个井然有序、和谐高效的工作群体。

（六）控制不当。指中央政府与地方政府或上级政府与下级政府和各种机构之间的隶属关系和权力分配方面存在的问题。控制不当有两种极端情况，一种是控制过度，即中央政府或上级政府的权力过分集中，限制和压抑地方政府或下级政府行政管理的积极性，并且把许多企事业单位不适当地纳人行政隶属关系，使其成为行政执行指挥链条上的一个环节，缺乏应有的自主权和活力。其特点是行政执行过程具有许多不必要的行政干预活动。另一种情况是控制过松，即中央政府或上级政府缺乏对地方政府和下级政府应有的控制能力，其特点是中央政府和上级政府的权力削弱，自上而下的行政执行活动存在失控状态，中央政府和上级政府的行政命令不能得到有效的贯彻执行。

（七）机制失衡。指公共行政组织或国家行政机关在行政执行过程中由于缺少制衡机制不能适当地行使权力。机制失衡的现象一般也存在两种极端

情况，一种情况是国家立法机关、司法机关或各种政治组织、社会团体对公共行政组织或国家行政机关的行政执行活动不能进行有效的监督和制约，例如不能罢免不称职的行政官员或不能撤销不适当的行政决定和命令，使公共行政组织或国家行政机关的权力不适当地扩大，这种情况的产生或是因为在国家管理形式方面缺乏制衡机制，或是宪法中虽有这种规定但却流于形式。另一种情况是公共行政组织或国家行政机关的行政执行活动受到国家立法机关、司法机关或各种政治组织和社会团体过多的限制和干预，不能有效地履行公共行政职能。例如国家立法机关或执政党不适当地限制和干预行政权等等。这种情况也是由于缺乏适当的制衡机制造成的。

（八）执行不力。指在行政执行活动中，具体的行政工作软弱无力或具体的公共行政人员办事不力。行政执行活动是由各级政府的许多具体的行政工作组成的，并且是由许多具体的公共行政人员完成的。行政工作软弱无力和行政人员办事不力是一个问题的两个方面，其主要原因都与行政领导软弱无力或办事不力有关。行政领导除指领导者个人外.主要指领导群体或领导班子。执行不力是行政执行活动中最普遍的现象，其主要表现多种多样，例如对上级决定传达、贯彻不及时、不果断；有法不依、有章不循；对下级的执行活动和执行效果不进行检查；工作布置流于形式；该管的事情不管或管不好；对管辖区域内的公共事务或人民生活问题漠不关心；办事僵化、效率低下，等等。