一、国家预算的概念

国家预算是政府的财政收支计划，它具体规定计划年度内国家财政收支指标及其平衡状况，反映政府活动的范围、方向和政策，是政府有计划地集中和分配资金，调节社会经济生活的主要的财政手段和财政机制。另一方面， 国家预算是国家的重要立法文件，它必须由政府提交国家权力机关审批后方能生效和执行，体现国家权力机构和全体公民对政府活动的制约和监督，是公共行政的权力制衡机制。

现代国家预算制度是在欧洲新兴资产阶级与封建君主争夺国家财政权的过程中产生的，最早于 17 世纪末产生于资本主义发展最早、议会制度的形成也最早的英国。新兴资产阶级利用议会批准预算的形式限制封建君主的课税权、财政资金支配权和皇室年俸等财政特权，同时用于满足国家政权集中化过程中扩大行政机关、建立常备军、修建公共设施等等的资金需求。欧美其他资本主义国家一般是在 18、19 世纪中建立了资产阶级政权之后才形成国家预算制度的，国家预算此时已成为控制政府财政收支的经济手段和限制公共行政官员的管理手段。

美国公共行政学家尼古拉斯·亨利曾把预算概念的发展分为 6 个阶段： 1.分项排列预算（1921─1939）

2.绩效预算（1940─1960）

3.计划规划预算（1961─1970）

4.目标管理预算（1970─1976）

5.零基预算（1977─1980）

6.政治管理预算（1981─现在）

这些阶段基本可以反映出西方国家预算制度的不断完善和预算目标及方法的变化发展过程。我国自周朝以来，除秦朝还无据可考外，历代封建王朝为维持庞大的中央集权政权都建立了中央财会制度并已有一定形式的预算。但是直至清朝未年，才开始形成现代形式的国家预算制度。新中国成立后， 政务院于 1951 年正式颁发《预算决算暂行条例》，标志着我国现代国家预算制度的建立。

国家预算既是政府的财政收支计划又是国家的重要立法文件的性质决定了它在政府活动和社会经济生活中举足轻重的作用。

其作用主要表现在：1.有计划地通过财政收入为国家筹集大量的财政资金；2.有计划地通过财政支出合理安排社会经济活动，满足社会公共需要； 3.利用国家预算的审批程序检查、监督政府的行政效果和经济活动；4.通过执行国家预算促使各级政府、国民经济各部门、各地区、各企事业单位遵守国家的经济计划和财政制度，保证整个社会经济活动的协调发展。

国家预算最基本的问题是安排计划表格和确定计划指标（数字），前者通常称为国家预算的形式，后者则是国家预算的内容。国家预算的种类主要是根据其形式和内容划分的。按照形式划分，国家预算可分为单式预算和复式预算。单式预算指国家财政收支计划通过统一的一个计划表格来表示。最

早出现的国家预算较为简单，曾有人称为政府收支一览表，通过一个计划表格表示政府的财政收支计划，在相当长的时期内世界各国实行的都是这种单式预算。复式预算指国家财政计划通过两个以上的计划表格来反映，本世纪初丹麦、瑞典等国将政府财政收支按经济性质差异分别编为两个收支表，最早采用复式预算形式。现在，世界上大多数发达国家都实行复式预算，一些发展中国家也在准备进行由单式预算转为复式预算的变革。按照内容划分， 国家预算可分为增量预算和零基预算。增量预算指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况用整之后确定的，零基预算指只是按新的财政年度经济发展情况确定财政收支计划指标，而不考虑以前的财政收支状况。我国的国家预算主要采用增量预算，同时在具体收支项目计划和核算上也采用零基预算方法。

国家预算的组成与国家政权结构和行政区域的划分相联系。由于有中央政府和地方政府的划分，国家预算相应由中央预算和地方预算所组成，在我国，地方预算由省（直辖市、自治区、计划单列市）和县（市、自治县）预算所组成。现在世界上大多数国家都实行这种多级预算，有一级政府即有一级财政收支活动主体，也就有一级预算。与中央预算和地方预算有联系的概念是总预算和单位预算。一级政府的总预算不仅包括本级一般财政收支和特别预算，也包括下级政府的总预算，从而形成完整的国家预算体系。在我国， 中央总预算由中央各部门的单位预算和企业财务收支计划组成；省总预算由本级各部门预算和企业财务收支计划以及县总预算构成；县总预算由本级各部门预算和企业财务收支计划组成。