二、西方国家公务员制度的形成和发展

西方国家公务员制度的形成和发展经过了一个漫长的历史过程。它是在资产阶级革命推动下，建立三权分立的国家政权、实行政党政治的产物。这一过程可以粗线条地划分为下列三个阶段。

（一）形成和初创阶段（18 世纪末—19 世纪末）1640 年英国资产阶级革命揭开了欧洲历史上新的一页，也开始推动吏治改革的进程。

1688 年英国资产阶级革命胜利后，确立了资产阶级君主立宪制政体，议会成为最高权力机关，其后通过一系列法令，最终取消了封建社会中长期由国王任命政府官员的“恩赐官职制”，重要官员的任兔权逐渐掌握在议会手中。

1694 年，英国政府公布法律，限制印花税局的服务人员不得为国会议员，1699 年将此法律扩大于其他机关的官员。

1700 年通过《吏治澄清法》明确规定：“凡接受皇家薪俸及年金的官吏，除各部大臣及国务大臣外，均不得为议会下院议员。”英国官员队伍中开始有了“政务”与“事务”的区别。

1805 年，英国财政部首先设立了一个常务次官，主持日常工作，不与内阁共进退。

1830—1833 年，英国各部陆续设立常务次官。英国政府官员从此正式分为政务官和事务官两类，为公务员制度的形成奠定了基础。在此时期内，封建的“恩赐官职制”的残余影响和与政党政治弊端相联系的“政党分肥制” 造成官场营私舞弊、卖官鬻爵等现象层出不穷，促进英国政府进一步进行官吏制度改革。

1853 年，当东印度公司任命特许状期满申请继续授权的时候，议会委派麦考莱三人委员会提出了一个改革公司人事制度、建议经过公开考试任用职员的报告。一年以后，斯坦福·诺斯科特爵士和查尔斯·屈维廉爵士在全面调查英国文官制度现状的基础上，提出了一份“关于建立英国常任文官制度的报告”（通称为诺斯科特·屈维廉报告），其主要内容是确立公开考试竞争录用制度，统一各部门录用文官的标准，所有文官分为高级、低级两类并有不同的晋升标准，对文官实行统一管理等等。这一报告奠定了英国公务员制度的基础。1855 年 5 月，英国政府颁布《关于录用王国政府文官的枢密院令》，决定成立文官委员会，办理各级公务员的选拔考试事宜，1870 年 6 月4 日，政府颁布了第二个枢密院令，以补充第一个院令的不足，规定公务员缺位一律由公开竞争考试及格者充任，否则无权享受退休金。人们通常把1870 年的枢密院令的颁布作为英国近代文官制度正式建立的标志。它意味着世界上第一个常任文官制的建立。

美国公务员制度的形成一般被划分为三个时期，即“绅士政府”时期（1789

—1828 年）、“政党分肥制”时期（1829—1882 年）和功绩制时期（1883 年）。“绅士政府”时期从华盛顿的第一届政府开始至杰克逊总统就职时结束。华盛顿总统认为任命官员的主要标准应是其品德和声望，受过良好的教育，有较高的社会地位。实际上，这些人往往是一些属于上层社会的成员。这种做法妨碍平民加入文官的行列。1829 年，安德鲁·杰克逊总统就任后，主张进行改革，其结果是使“政党分肥制”盛行一时。在这一时期，“轮流任公职”，“战利品属于胜利者”的主张和总统任命各级官员的权力及两党

制的发展结合起来，造成了一种合法公开地大规模更换政府官员的现象，每届总统上台后必然撤掉原有的一批政府官员，将肥缺分配给为本党竞选获胜出过力的亲信和人员。杰克逊在其八年任期内，几乎更换了 1／5 的联邦政府官员。

1840 年，因分肥不均，国会两院中一些议员提出限制总统的免职权的议案。此后，在社会舆论对“政党分肥制”愈来愈不满的情况下，各种试图改革的方案和措施不断出台。例如，1851 年，众议院又有议员提议创设公务员分级考试制度。

1853 年和 1855 年，国会先后通过两个法律，规定通过考试录用公务员并成立三人考试委员会。

1856 年，国会授权总统制定考试选拔外国领事官的规则。1871 年，成立统一负责改革事宜的三人文官委员会，这是美国历史上第一个独立的文官机构。1877 年，纽约文官改革协会成立，它以推进文官制度改革为宗旨。1881 年，加菲尔德总统死于一名感到分肥不均的求职未遂者之手，引起舆论哗然，促进了“功绩制”时期的到来。同一年，在 13 个州的文官改革协会合并基础上成立了文官改革同盟，它研究并倡导英国的公务员制度，特别是竞争性考试的原则和摆脱政党政治压力的“中立的”制度，它对 1883 年文官法的通过产生了很大影响。1883 年 1 月，国会通过了由议员彭德尔顿提出的《调整和改革美国文官制度的法案》（即彭德尔顿法）。该法规定文官委员会领导的文官制度在联邦的任命中执行功绩制原则，虽然最初只有 10％的联邦雇员实行功绩制，但却有十分重要的意义。该法内容主要包括：在招工制、竞争考试制、政治中立和职位任期基础上建立一种功绩制；允许总统扩大受文官制保护的人员比例；创立一个独特的“开放”式的人事制度；不以政治理由解雇人员；文官委员会负责联邦文官的统一管理等。彭德尔顿法奠定了美国公务员制度的基础，标志着美国公务员制度的形成。

英国和美国是最早建立公务员制度的国家，其他一些欧美国家，由于各种原因，在此期间内，虽有不同程度的改革，但始终未形成正式的公务员制度。例如德国是较早重视官吏管理法制化的国家，在西方国家中最早采用考试选拔人才的制度。1700 年，普鲁士军队中曾采用公开竞争考试的方法任用军事法官，1713 年又将此法推广到其他法官和律师的任用上，以后又推广到书记官和司法行政官吏。

1737 年又规定与司法行政有关的各种官吏均需经考试方可录用。

1743 年，菲特烈大帝颁布命令，规定所有到政府工作的大学生，必须经

过国家考试及格后才能授予职位。因此，在 1980 年出版的《美国大百科全书》第 6 卷中，有人评论说：“18 世纪普鲁士文官制度常常被认为是近代文官制度之首”①。1870 年，德国统一后，制定了《帝国官员法》，其后曾多次进行过修改，但因其没有对公务员的管理进行科学分类，无政务官、事务官之分，没有专门的管理机构和系统的立法，还不能认为已形成了近代的公务员制度。

法国的情况也是这样。

1789 年，法国资产阶级大革命建立了资产阶级政权，法国官吏制度开始发生变革，出现了法国现代公务员制度的雏形。在拿破仑执政时期，已初步

① 《美国大百科全书》第 6 卷，1980 年版，第 780 页。

有公务员制度的一些特点，如建立等级制度、实行严格的纪律、建立培训等一些单项管理规章制度，成立行政法院等，但是这离真正的公务员制度还相差很远，是一种带有鲜明军事色彩的管理制度。

日本于 19 世纪 70 年代明治维新后，政治体制逐渐由封建主义向资本主义过渡。在此过程中，它主要借鉴德国的做法建立了自己的官吏制度，天皇在文官任用方面拥有很大权力。1885 年和 1887 年，日本政府分别颁布了《官吏纲要》、《文官考试试用和实习规则》，确立了考试用人的原则，进行了一些初步的改革。

（二）扩大发展阶段（19 世纪末—20 世纪 50 年代）

在此期间，随着英、美两国公务员制度的进一步发展，许多国家相继确立了公务员制度，它已经成为一种较普遍的政府人事管理体制。

英国公务员制度自 1855 年和 1870 年两个枢密院令确立之后，又相继做了一些新的规定进行调整和改进。如 1875 年的普莱蕃委员会、1888 年的里德利委员会、1914 年的麦克唐纳委员会、1918 年的格莱斯顿委员会、1923 年的安德森委员会、1930 年的汤姆林委员会、1953 年的普列斯特里委员会等等，都做了一些较重要的规定。其中包括，英国公务员分为书记类、执行类、行政类三大类，应考人有不同的年龄段和考试水平要求；公务员的待遇应高于在私营企业中任职的人员；在考试科目上加重口试或面试的比例等等。

美国公务员制度在此时期是随着职位分类制的实行向前发展的。19 世纪初，泰罗掀起的科学管理运动对公共行政领域产生了很大影响，特别是“工作分析”、“工作评价”等科学方法的引进推动了文官制度的改革。1896 年，联邦文官委员会提出以工作人员的职务和责任作为职位分类的原则，并于1903 年建议政府机构正式推行职位分类制。1905 年，芝加哥市政府率先开始

推行这一制度，并从 1912 年正式实行。在以后的 20 年里，许多州和地方政府都先后实行了职位分类制。1919 年，美国国会成立了工资调整联合委员会，研究对职位的分析、评价和工资分类问题。1923 年，美国国会正式通过联邦政府职位分类法案。该法案规定，成立联邦人事分类委员会，对联邦政府各部委及华盛顿特区机构实行职位分类，具体划分为 5 类 44 等。1931 年，在扩大职位分类适用范围的同时，联邦政府对职位分类结构做了较大调整，改为 7 类 81 等 1633 级。1949 年，国会通过新的职位分类法，将 7 大类减并为两大类或称两个职门，一个叫行政职门，是一般职位分类表，简称 GS，分为 18 个职等；一个叫技艺保管职门，简称 CPC，分为 10 个职等。1954 年， CPC 职门取消，其中一部分职位并入 GS 类，一部分职位由文官委员会核准为不适用分类法的例外职位。1958 年，又将 GS 类职位分为 23 个职组，524 个职系，到 1965 年底，再减为 22 个职组，439 个职系，原 18 个职等不变。

法国在 19 世纪末—20 世纪初虽未正式建立公务员制度，但是陆续提出了许多向这种方向发展的单项法规，如 1880 年关于中学教员地位的法律，

1886 年关于小学教师地位的法律，1896 年关于大学教师地位的法律，1901 年的邮电部门公务员法，1902 年的海运部门公务员法，1909 年的司法部门公务员法，1910 年的公用事业部门公务员法，1913 年的公务员转调法，1921 年的公务员家属随同调动法，1923 年的内政部公务员法，1924 年的退休法， 1928 年的劳动部公务员法，等等。法国虽然自 16 世纪起较长时期内实行中央集权制，但由于政党林立、政坛不稳、内阁变化频繁，第二次世界大战前一直未能建立起统一的现代公务员制度。第二次世界大战结束后，戴高乐政

府利用国家重建机会加紧推进这一过程。1945 年，该政府设立公职管理总局，专门管理公共职务，同年设立国立行政学院，统一考选、培训高级公务员。

1946 年 3 月，参照英国做法制定出公务员总章程草案，并于当年 10 月由国民议会讨论通过正式颁布，建立了统一的现代公务员制度。法国政府于1959 年 2 月对此章程做了 100 处修改，颁布了新的公务员章程，接着又颁布了七个补充条例，对公务员制度做了修改和完善。

在西方国家中，加拿大是较早建立公务员制度的国家，有的学者认为，它在 1882 年就建立了公务员制度。其建国初期，政府人事制度的基本特点是恩赐官职制。1908 年，议会通过《文官法》，成立文官委员会，开始推行竞争考试。1918 年通过新的《文官法》，由早期的“恩赐官职时代”（1868— 1918 年）转入公务员制度的“集中控制时代”（1918—1960 年）。

原联邦德国近代公务员制度的初步形成，是从第一次世界大战后的 1919 年公布魏玛宪法开始的。该宪法宣布了德国君主统治的专制政体的终结，确立了多党制的共和政体。宪法中规定，公务员需经严格考试才能任用，如无过失不得因政治原因解除职务。政治上保持中立，等等，从法律上规定了现代文官制度的基本特征。1933 年希特勒上台后实行独裁统治，扼杀了发展公务员制度的进程。二次世界大战后，形成东西两个德国分治局面。原联邦德国于 1950 年颁布了《联邦公务员法》，在恢复魏玛宪法规定基础上作了相应

改进，原民主德国于 1969 年颁布了《关于国家机关工作人员的义务、权利与责任的条例》。

在此时期，日本首先以“文官三令”的形式推动了文官制度改革的步伐。1893 年，日本明治政府改革了文官任用规定，制定了《文官任用令》和

《文官考试规则》，确立了以考试任用高等文官的原则。1899 年，明治政府着手修改《文官任用令》，并制定新的《文官资格保障令》和《文官惩戒令》，在官员质量、专门知识和行政管理知识方面都提出了较明确的要求。二次世界大战后，日本作为战败国，受美国占领当局的影响较大。

1945 年 11 月，日本内阁通过了《关于官吏修正案》，主要内容有：废除天皇专制的官吏制，统一薪金制，改革高等官员考试制度，建立新的官吏任用、考试、薪俸等制度。

1947 年 10 月，日本政府在美国胡佛人事行政顾问团建议下，制订公布

了《国家公务员法》，并于 1948 年作了一次重大修改。1948 年 7 月制定了

《国家行政组织法》，1950 年制定了《关于国家公务员职阶制的法律》，同年 12 月又制定了《地方公务员法》。日本早期借鉴普鲁士的文官制度建立起自己的官吏制度，二次世界大战后通过的《国家公务员法》，实际上很多方面沿袭美国的体制，因此其公务员制度是日本传统和欧美文官制度结合的混合体。

在此期间，受英、美等国公务员制度的影响和国内改革的需要，不少国家相继建立起本国的公务员制度，例如，意大利于 1908 年颁布了第一部公务

员法规《意大利文官条例》，澳大利亚于 1922 年正式批准澳大利亚公务员法

案，泰国政府于 1928 年颁布了公务员法，巴基斯坦、新加坡等国于第二次世界大战后开始建立公务员制度等等，公务员制度出现了一种扩大和发展的趋势。

（三）新的改革时期（19 世纪 60 年代至今）

进入本世纪 60 年代以来，由于受政治、经济等各种矛盾的困扰，许多国家的公务员制度的弊端日益变得尖锐起来，迫使各国政府不得不面对现实想方设法制定新的改革方案以走出困境。

60 年代初期，英国首先进行了一次较大的文官制度改革。1964 年，工党领袖威尔逊出任英国首相，他任命苏塞克斯大学副校长富尔顿负责研究并制定改革的方案。第二次世界大战后，政府职能明显地扩大和加强，经济管理和专业管理的要求日益突出，政府干预的经济活动和社会活动也日益增多。在这种情况下，要求改变当时过分推崇“通才”的做法，提高专业科技人员的地位。富尔顿委员会在对文官制度的现状进行研究之后，提出了改革计划，主要内容是提高行政管理专业化程度、在政府各部门推行“目标管理”，从社会上广泛招收人才、允许大臣到任时随带自己任命的高级政治人才。这一改革方案遭到了激烈反对，除设立文官事务部，开办文官学院等外，其他措施阻力重重。1981 年，保守党执政后，撒切尔政府停止了改革，撤销了文官事务部，使这次改革半途而废。

与之相比，美国政府长期艰苦地进行的文官制度改革最终取得了某种效果。自 1883 年以来，传统的文官制度一直存在许多弊端，如文官委员会是立法机构而非管理机构，不适应公务员管理工作的需要；公务员录用和管理程序繁杂，晋升限制较多，在与企业人才竞争中处于不利地位；由于对文官职业保障法案的增多，执政者奖善罚恶的权力受到限制，考核形同虚设，在工资、定级、晋升等方面存在凭年资、熬年头的弊病，缺乏激励机制；严格的职位分类制妨碍高级文官在各部门问的正常调动，等等。卡特政府执政期间着手进行改革。1978 年，美国国会通过《文官制度改革法》，于 1979 年元旦起正式实施。这次改革主要包括下列几个方面：1.撤销文官委员会，成立人事管理总署、功绩制保护委员会和联邦劳工关系局。2.下放人事管理权限， “中央人事部门可以把自己的某些权力委托或下放给各部门的人事机构”。3.设立“高级行政职务”，简称 SES，由 GS16—18 等的高级职位划出，不再实行职位分类，而改为品位分类。即不再实行工资同职位挂钩的方式，改为薪金同人员挂钩的方式，有利于担任高级行政职务的人员变动职务，4.改变处分程序，使处分不合格的官员成为可能，并且减少了被处分人员申诉成功的可能性。5.规定了比较有激励作用的奖励办法。表现突出的人员，可在“功绩加薪”之外，得到现金奖励。6.第一次用法律形式（即《文官制度改革法》）确立了联邦政府人事制度应遵循的九条功绩制原则：“（1）公开竞争，通过公开竞争考试，建成由社会各个部分组成的文职人员队伍；（2）平等对待，不论其政治派别、种族、肤色、宗教、民族、性别、婚否、年龄或身残状态如何，所有雇员和申请雇用的人在人事管理的各个方面应受到公正平等的对待；（3）同工同酬，应适当考虑全国和当地私人企业工资状况，工作优异者应给予适当的刺激和奖赏；（4）保持公德，对所有雇员要求在品行、道德和对公益的关心方面保持高标准；（5）发挥人力，应有效益和效率地使用联邦文职队伍；（6）符合标准，工作成绩良好，继续任职；成绩不好的，应加以改进；不能够或不去改进工作成绩以满足规定的标准者，予以解雇；（7）提高效率，对雇员应提供有效率的教育和训练；（8）保持中立，保护雇员不受专断行为、个人好恶或为党派政治目的而施加的压力的影响，禁止雇员使用其权力或影响去干预选举；（9）提供保障，雇员在揭露违法行为、管理不善、浪费资财、滥用职权、危害公共健康或公共安全的现象时，不得打击报复。”

①

法国从 1983 年开始着手进行公务员制度改革。其改革的主要原因是国家

社会、政治、经济的迅速发展及政府管理职能的调整，对公务员制度提出了更高的要求，主要表现在：1.改进预算方法，提高行政经费的效益；2.增加公务员的责任心和自主性；3.应付地方权力机构和企业竞争的压力；4.制定政策和具体工作应体现出为公众服务的特点；5.适应欧洲政治经济一体化。建立欧共体大市场的未来发展变化的要求。当前法国公务员制度改革的目标主要是反对官僚主义、下放权力，提高政府的工作效率。改革的内容主要有： 1.改革规章制度，如取消 D 类公务员合并为 C 类，根据资格和工作性质相似的情况将现有近 1000 个职系进行合并和压缩，改革公务员工资指数表，下放录用公务员的权力等；2. 改革管理的方式方法，推进办公自动化；3.改革管理的运行机制，更好地发挥公务员的工作积极性，如给公务员理解法规的一定的自由度，增强公务员关于企业管理、经济核算方法的知识和服务观念等等。法国政府对这次改革较为重视和慎重，专门成立了由公务员部长挂帅的委员会，审查改革方案，预测将要进行的改革项目，指导协调各方面的改革工作。

60 年代以来，特别是 80 年代和 90 年代，在许多已经建立了公务员制度的国家中，除了进一步制定各种有关法律、法规，不断巩固和完善公务员制度外，几乎不同程度地都提出了改革公务员制度的要求和措施。这种改革要求和具体的改革进程，有广泛的社会历史背景，直接关系到政府人事管理体制的变化发展，引起了各个方面的关注，“21 世纪的公务员制度”已成为人事行政研究的一个重要课题。