二、国家职能的综合体现

国家在本质上是一个阶级统治另一个阶级的暴力工具，它由一些特殊的权力机关所组成，在现代国家中，这些特殊的权力机关主要包括国家立法机关、司法机关、行政机关、军事机关等等。因此，国家的职能首先是维护统治阶级的利益，维护其统治地位，维护与其统治相关的政治制度和社会制度，这类性质的职能都属于政治职能的范畴。国家的另一类性质的职能从广义上说主要是社会事务和公共事务的管理，属于社会职能的范畴。在阶级社会中，社会职能和政治职能并不是截然分开的，而是相互依存、相互包含的。恩格斯曾指出：“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能维持下去。”①

基于上述分析，国家职能从性质上可分为政治职能和社会职能；从范围上可分为对外职能和对内职能。国家立法机关、司法机关、行政机关、军事机关等作为国家政权的重要组成部分无疑都是以履行国家职能为其建立和存在的前提的，只是在分工、侧重点和作用范围方面有所区别。无论是在“三权分立”还是在“议行合一”的国家中，由于采取了立法、司法、行政的政体，国家的社会职能可进一步划分为立法职能、司法职能和行政职能（即公共行政职能）三种类型，这三种职能也就分别成为这三种机关的基本职能之一，它们的政治职能是和其所承担的那一部分社会职能结合在一起执行的。国家行政机关或政府作为一种专门的国家机构或政权实体，其职能在一

定程度上是国家职能的综合体现。如前所述，它本身具有公共行政的职能，但这只是它的一部分职能，它同时具有政治职能，这一部分职能甚至起着主导作用。因为公共行政职能不仅和政治职能是相互包含、相互渗透的，甚至在一定情况下还受到政治职能的制约。国家立法机关、司法机关和行政机关一样，其职能在一定程度上也是国家职能的综合体现，它们都具有明显的政治职能，只是在政治职能方面所起的作用与其承担的社会职能部分相对应，

① 《马克思恩格斯选集》第 3 卷，第 219 页。

即一个主要体现立法的作用，而另一个主要体现司法的作用。这样，政治职能在理论上也可以划分为立法的、司法的和行政的三部分。立法机关所通过的宪法和法律所表现的是上升为国家意志的统治阶级的意志，所维护的是掌握国家政权的统治阶级的利益。这是各国宪法和法律的本质和精髓，它们像一条主线贯穿在国家司法机关和行政机关所进行的司法活动和行政活动之中。

政府或国家行政机关的政治职能使“依法行政”的概念扩大到政治领域。政府所承担的防卫职能、外交职能、军事职能、治安职能显然与政治职能是密不可分的，与政治职能相互包含、相互渗透的程度最高。而经济职能、文教职能和保健职能则与政治职能有不同程度的联系，这种联系有时是直接的，如政府在文教职能方面的许多与意识形态领域相联系的活动；有时是间接的，如政府在经济职能和保健职能方面的许多与社会经济发展和人民生活水平有关的活动。政府的最重要的责任是维护国家的独立、统一，维护现存的社会制度和政治制度，同时要维护社会的经济发展和繁荣，这两方面的责任是互相促进、相辅相成的，国家统一和政治稳定有利于发展社会生产和社会经济，经济发展和繁荣则有利于增强国力，使人民安居乐业，从而有利于国家的统一和政治稳定。

在许多国家中，立法、司法和行政职能并不是和立法，司法、行政三个机关的划分绝对一致的。政府或国家行政机关在特定情况下，有时也程度不同地执行立法职能和司法职能。例如在 1985 年，我国第六届全国人民代表大

会第三次会议曾有限度地授权国务院立法，这次会议根据宪法第 89 条关于国务院职权第十八项的规定，授权国务院在必要的时候，对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，在同有关的法律和全国人大及其常务委员会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下，可以制定暂行的规定或条例，颁布实施，并报全国人大常委会备案。虽然这种授权是有条件的，并且并未改变国务院的国家行政机关的性质，但是它使国务院具有了某种程度的立法职能，可以在超出行政法规的范围外及时制定某些暂行规定或条例，解决经济体制改革和对外开放方面立法机关尚未考虑成熟的新的复杂问题。另外，在某些国家中，司法机关是政府的组成部分，并没有成为独立于政府的机构。

在这种情况下，政府还代行着司法的职能。抗日战争时期，中国共产党曾实行专员兼分庭庭长和县长兼司法处长的制度，各级司法机关是同级政府的组成部分。新中国成立后，按照《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》的规定，在组织制度上，人民法院仍是人民政府的组成部分，受上级法院和该级人民政府委员会的双重领导与监督。1954 年 9 月，第一届全国人民代表大会第一次会议颁布了我国第一部宪法和《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》之后，人民法院和检察机关不再是同级政府的组成部分，开始独立行使司法职能。在有独立的司法机关的情况下，并不能说政府完全和司法职能无关。许多国家政府中的司法部门和公安部门的职能与司法职能有密切联系。我国宪法第 89 条规定，国务院“领导和管理民政、公安、司法行政和

监察等工作”。第 135 条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”。按照分工，公安机关负责对案件的侦查、预审，人民检察院负责批捕、审查起诉和出庭公诉，人民法院负责审判，司法部负责管理监狱、劳改和劳教工作。这几个机关的有机结合构成了完整的司法职能。虽然法院和检察院是执

行司法职能的主体，但是政府部门也在一定程度上执行了司法职能。因此，政府职能并不仅仅局限于公共行政职能，往往是多种不同性质的职能有机结合的统一体，其结合程度的不同构成了各国政府具体职能的复杂性和多样性。