四、“公共行政”的定义

综上所述，“公共行政”可概括为国家行政组织或公共行政组织在宪法和有关法律的规定范围内对国家和社会公共事务的管理活动。这个定义包括“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面。其一，国家行政组织或公共行政组织是行政管理的主体，由于各国国家政治体制和行政体制各不相同，行政管理的主体也不同，用这种较为抽象的概念可以更多地概括它们的本质和共同点；其二，行政管理的主体并不是国家的最高权力机关，而是与立法、司法部门相对而言的行政执行部门或最高国家权力的执行机关， 它对执行宪法和各种法律负有责任，在宪法和法律规定的范围内进行管理是各国行政组织的一种普遍特点，即使是议行合一的行政体制也有这种特点； 其三，管理国家和社会公共事务突出了“公共”的特性，涉及到公共权力的运用、公共利益、公共政策、公共服务等问题。在以私有制为基础的国家中， 强调公共行政是一种历史的进步，它本身是资本主义国家中民主政体思想的一种反映。它一方面与封建君主制国家的行政管理相区别，另一方面与私人行政相区别。在我国，由于国家政治体制和行政体制是以公有制为基础的， 行政管理本身具有“公共”的性质，因此在某种意义上说，和“公共行政” 是同义语。但是，我国在对“行政”的理解上，长期以来有一种传统的认识， 或是单纯地将其等同于“治理”，或是将其等同于“一般事务或后勤事务管理”。如果不加“公共”二字，容易和传统的认识相混淆。另一方面，随着我国由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡，多种经济成分的出现和发展，私人行政的领域在逐步扩大，国家行政机关对国家和社会公共事务管理的职能、范围、方式、界限也在发生着变化。这种情况说明，公共行政和私人行政作为两个研究领域已成为一种趋势，尽管在我国，私人经济和私人行政不会构成主体，但如何对其管理则需要进行研究。这种研究所揭示的不是“行政”的共性，而是“行政”的“个性”。同样，对国家和社会公共事务管理所进行的研究强调的是“行政”的另一种“个性”。

⑧ 张德信、李兆光主编：《现代行政学》，红旗出版社 1993 年版，第 3 页。