三、政府职能与行政权力的关系

我们在第三章曾论述了公共行政组织的八种构成要素，其中职能范围是决定赋与公共行政组织何种权力、如何设置机构、如何进行管理的主要因素和依据，具体到对政府职能的限定、授权及政府机构的设置和运行，必须考虑政府职能与行政权力的关系问题。

公共行政职能是与政治职能或立法职能、司法职能等相对而言的，因此其概念和范围较为抽象一些。由于政府是一种政权实体，是社会公共事务管理的具体实施者或具体执行者，因此，政府职能不仅是国家职能的综合体现， 而且以合法授予的行政权力为依托，因而是非常具体的和非常实际的。政府职能与行政权力的关系主要表现在下列几个方面。

（一）政府职能和行政权力的关系一般是在宪法和法律中明确规定的。宪法是国家的根本法，它明确规定了国家的根本性质、根本制度和根本任务， 规定了国家结构形式和国家政权组织形式，同时也规定了政府的性质、地位、职能和职权。宪法所表达的是上升为国家意志的统治阶级意志，具有最高的法律效力。政府的政治职能和政治任务是由宪法规定的国家的根本性质、根本制度和根本任务所决定的，而政府的公共行政职能和行政任务是由宪法规定的国家结构形式和国家政权组织形式所决定的。前者规定了中央政府和地方政府之间的关系及权力结构，后者则规定了国家立法机关、司法机关、行政机关、军事机关相互之间的关系及权力结构。如果没有宪法和法律的有关规定，政府的政治职能和公共行政职能就无法在权力方面得到保证。

（二）政府职能的履行与行政权的行使是一个有机整体。政府职能如果没有行政权为基础，只能是一种空洞的、抽象的概念。一般说来，政府职能和行政权力是密不可分的。政府职能是行政权力的外在表现，行政权力是政府职能的内在力量。行政权力是得到宪法授权、具体实施或执行社会公共事务和政治事务管理的权力，行政权的运用范围即是政府的职能范围，行政权越大，政府的职能范围就越广，职能也就越明显。与公共行政职能相联系， 行政权的类型通常包括计划、组织、指挥、协调、控制五种高层管理权和国家安全、外交、军事、治安、经济、文教、社会保障七种具体事务管理权。由于各国宪法的授权差别，各国政府实际享有的行政权有很大的不同，公共行政职能在政府与其他公共行政组织或政治组织中的分解很大程度上是由于行政权在这些组织中的分配造成的。行政权具有权威性、统一性和强制性的特点，其权力基础或来源主要取决于：1.得到立法机关的合法授权；2.得到司法机关的支持和保障；3.有人力、物力和财力等方面的资源支配权；4.有社会公共事务的具体管辖权；5.有军队、警察等暴力工具为后盾。行政权的这些特点是履行政府职能的不可缺少的条件。

（三）行政权对社会公共事务管理的主客体关系有重要影响。政府的行政权力表明了政府（主体）有权管辖的社会公共事务（客体）的具体范围及其所管辖的程度。在社会公共事务、行政权力和政府职能之间存在着一种辩证统一的关系。社会公共事务本身是客观存在的，它泛指与人们的共同利益或社会利益有关的各种事务和活动，如抵御外敌、维护社会安定，组织生产、

兴修水利，等等。社会公共事务的社会性和整体性使人类社会在其发展过程中必然产生出一种具有公共权力、执行公众意愿的专门管理社会公共事务的机构，这种机构的职能就是通过计划、组织、指挥、协调、控制等活动合理安排有限的人力、物力、财力，妥善管理较重大的社会公共事务。社会公共事务和社会公共事务管理的关系最初是直接的、明显的，后来逐步发展出许多中间环节，一是在阶级社会中，政治职能上升为公共管理机构的主要职能， “统治”成为“行政”的代名词，社会公共事务的管理首先要服从于统治的需要，行政权首先是进行统治的权力。二是“三权分立”或“议行合一”体制的确立，社会公共事务管理通过授权的方式进行，立法机关成为一种表达统治阶级意志和公众意愿的中介因素，行政权成为一种“执行的”权力。统治权和执行权实际上都是对政府管理社会公共事务的限制和规定，这两种限定集中体现在宪法授予政府行政权的明文规定中。因此，在某种意义上说， 随着公共权力成为一种凌驾于社会之上的进行统治的力量，社会公共事务（客体）和社会公共事务管理机构（主体）逐渐被分离开，实际需要和实际进行的管理并不完全是一致的，行政权的授予使这种分离重新结合在一起，现代社会公共事务管理的过程正是在这种主客体的特殊结合形式的基础上进行的。

（四）政府职能和行政权力与政府机构设置有密切联系。政府职能的履行和行政权的执行，是一个非常复杂的层层分解的过程。政府是一个由许多分支机构组成的、复杂的组织系统，政府机构的设置与政府职能和行政权力的划分有十分密切的关系。1.政府职能和行政权力是在宪法和法律中明文规定的，必须在这种已被限定的范围内相应设置政府机构。如上所述，整个社会的公共行政职能并不是完全授权给政府执行的，政府得到授权的公共行政职能只是其中的大部分或绝大部分职能，政府机构的设置必然受到立法授权的制约。2.政府职能部门化或专业化是设置政府机构的基础。政府机构的设置是以有效地履行政府职能和行使行政权.力为前提的。为了提高效率、减少重叠，政府机构的设置往往是按照设立某个机构专门履行某种职能并授予相应权力的方式进行的。像外交部、国防部、财政部、教育部、文化部等等， 几乎是所有国家所共有的。政府职能的部门化或专业化的情况各个国家虽然有所不同，但却是各国设立政府机构的一种普遍做法。3.政府职能和行政权力的层层分解和合理配置是使政府内部纵横交错的各种机构组成为一个井然有序、协调运行的组织系统的重要条件。政府职能和相应权力的部门化、专业化是政府内部横向分工和纵向分工的基础，因此也是建立政府内部组织结构和权力结构的基础。这种专业性分工有时在不同政府部门中是相互交叉、渗透的，特别是与履行计划、组织、指挥、协调、控制等政府一般职能有关的专门的或专业性机构几乎在各种部门或各个层次中都普遍存在，像财务、人事、计划、组织等类型的机构都属于这种情况。4.转变和调整政府职能及行政权力是精简政府机构、提高行政效率、调整政府与立法机关、政党等政治组织、企业组织等各种关系的基本途径，这个问题将在最后一章“行政改革”中论述。