三、中国古代的行政管理思想

一个制度的形成和发展，离不开它的思想基础和理论基础。在中国古代行政体制和官吏制度的历史演变过程中，出现了许许多多杰出的政治家和思想家，他们或是致力于官制改革，或是致力于著书立说，所提出的各种理论和学说对历代王朝的兴起、强盛、和庞大的官吏队伍的形成、发展有深远的影响。早在 2000 多年前的古籍中，已有各种关于行政管理思想的记载。《尚

书·皋陶漠》中说，禹曾与皋陶讨论如何用人。禹主张为政“在知人，在安民”，“知人则哲，能官人”。《左传》中关于为政的理论的记述更多，如“政以治民，刑以正邪”，“德立、刑行、政成、事时、典从、礼顺，若之何敌之”，“官人，国之急也。能官人，则民无觎心”等。《诗经》云：“布政优优，百禄是遭”。春秋战国百家争鸣时期是中国古代行政管理思想的形成和发展时期。出现了许多有代表性的论证和学说，其中大体可分为四类。其一，在中国历史上有影响的思想家的论述，主要集中在春秋战国诸子百家的著作和言论集中。如孔子关于“礼”和“仁”的学说，孟子的仁政和“天人合一”学说，荀子的“天下为一”思想以及关于“王制”、“王霸”、“君道”、尚贤的论述，韩非子的“法、术、势不可一无”的思想等等，各有其特点和代表性。他们的学说和主张为当时的或是以后的统治者强化王权、建立一整套完备的行政体制和官吏制度提供了有力的思想武器。他们的论证富有哲理、范围广泛、寓意深奥，有些甚至触及到了现代管理思想领域中还在争论的问题，如孟子的“性善论”和荀子的”“性恶论”对人的本性之争直接和他们的行政思想相联系，在某种意义上说，其论证的深度和广度超过了现代管理学中的 X 理论和 Y 理论。汉武帝时董仲舒在《天人三策》、《春秋繁露》等著述中提出的君权神授论、大一统思想、“天人感应”说，“性三品”说是先秦儒家、法家等行政思想的进一步发展，其学说被汉武帝采用后推动了汉朝行政体制的建立和巩固。其二，励精图治、改朝换代的开国君主或治国有术的统治者的言论及所采取的富国强兵的行政主张。秦始皇、汉武帝、唐太宗、明太祖、康熙等等都是这一类的代表人物。如唐太宗李世民在位时的“贞观之治”使唐朝进入鼎盛时期，他的民本、群治、治国以制、兼听纳谏、量才授用、裁减官员等论述在中国古代管理思想史中占有重要地位， 其实施《唐律》、《职官令》及所采用的许多行政管理措施不仅加强了皇权而且使统治体制达到历史上少有的高效率。其三，顺应民心、要求变法或进行吏制改革的政治家的言论或著述。如春秋战国时代的商鞅变法废除了旧贵族的世袭特权，建立起一套新型的军功爵禄制度。西晋时尚书左仆射刘毅上书要求改革吏制，废除九品中正制，指出“事名九品，而有八损”，其奏议对九品中正制的八种弊端进行了精辟论证。又如北宋中后期范仲淹的《上执政书》、《上十事疏》及王安石的《上仁宗皇帝言事书》都是主张变法和进行吏制改革的典范，其内容涉及到考课制度、选官制度、科举制度、法度改革等各个方面。其四，历代王朝所颁布并推行的与行政管理有关的规定、法律、职官志、诏书等典籍。如云梦秦简中的《为吏之道》、《秦律》、《汉律》、《唐律蔬议》、《大唐六典》、《铨法》（宋）、《吏部条法总类》

（宋）、《京朝官考课三等第法》（宋）、《知州考课四善四最法》（宋）、

《大明律》、《大清律》等等都是这方面的重要文献。

中国古代行政管理与行政管理思想是有待深入发掘的丰富的历史遗产。它的特点和影响可以概括为 5 个方面：1.产生较早。约在公元前 21 到 16 世纪，夏王朝成为第一个奴隶制的国家，春秋战国时期开始逐步由奴隶社会转变为封建社会并形成世界史上屈指可数的庞大王朝，自成体系的行政体制和丰富的行政管理思想的形成和发展比世界上大多数国家都早得多。2.较完备、系统。以中央集权和组织严密的官吏制度为主要特征，以儒家学说为主要的思想基础，中国古代行政管理体制经过几千年的演变和逐步完善，有一套大一统的权力等级制度，有分工明确、相互制约的权力结构，有较为细致

具体的行政法典，有比较先进的官吏制度和监察制度，有较为稳定、系统的政治思想体系。所以，国外不少学者认为，历史上最早谈管理而且谈得很好的首推中国。3.对世界各国近现代行政管理的发展曾产生过重大影响。中国古代具有丰富的行政管理经验和卓有成效的行政管理措施，如官位设置，省州县三级制、内阁制、察举制度、监察制度、科举制等等都曾被欧美、亚洲等近代史上发展迅速的一些国家所借鉴。尤其是科举制，对西方文官制度的产生和发展有重大影响。有人作过统计，在公元 1570—1870 年的 300 年间，

西方仅用英文出版的介绍中国科举制度的书籍，就有 70 种之多，例如葡萄牙传教士克鲁兹的《中国游记》（1569 年）、葡萄牙修士胡安·冈萨雷斯、德万多萨的《伟大的中国》（1583 年）都很推崇并介绍了中国的科举制度。许多西方政治家、理论家都曾提到过这种影响。如法国著名的启蒙思想家伏尔泰和孟德斯鸠等十分仰慕中国的科举制度。曾任美国国家人事总署署长的艾伦·坎贝尔在北京大学讲演时说：“在我们西方国家的所有政治学教科书中， 当谈到文官制度的时候，都把文官制度的创始者归于中国”（1982 年）。日本学者福井重雅说：“中国对世界的最大功绩，就是汉代的察举制度”（1986年）。孙中山在《五权宪法》中指出：“现在各国的考试制度，差不多都是学英国的。穷流溯源，英国的考试制度，原来还是从中国学过去的。所以中国的考试制度，就是世界最早最好的制度。”这些论述都客观地反映了中国古代行政管理对世界各国文官制度发展的影响。4.对我国现代行政管理的发展有潜在影响。一个民族或一个国家的历史是无法割断的。在我国现阶段的政治、思想、文化、道德观念、行政体制、行政区划甚至机构名称等各个方面都可以看到早期历史留下的痕迹。在建设有中国特色的社会主义的过程中，我们既要强调洋为中用，也要强调古为今用，自觉地把这种潜在影响引向积极的方面，有助于在世界民族之林中找到适合于自身发展的道路。5.不可避免地存在着历史局限性。中国古代行政管理和行政管理思想是适合我国奴隶社会、封建社会的需要而产生和发展起来的，最终成为封建主义生产关系的保障和枷锁。它强调的是专制的王权或皇权，具有神权和宗族、家族伦理关系的色彩，存在着许多造成吏制腐败的弊端，是造成中国古代社会后期发展缓慢的主要原因之一。由于其历史局限性，中国古代长期演变而成的行政体制随着辛亥革命的胜利很快就瓦解了，但在研究、学习西方发达国家先进的行政管理经验时，我们却可发现它与中国古代行政管理体制和思想有某种渊源和历史联系。这一方面说明了世界各国的政治、思想、文化等领域的相互影响和相互渗透，另一方面说明对我国古代行政管理思想和体制需要认真地思考和发掘。对这份宝贵的历史遗产要一分为二地进行分析，批判地继承它的合理内容，扬弃其糟粕，用历史的、科学的态度研究它，总结它，这样才能达到洋为中用、古为今用的目的，使历史遗产在我国社会主义现代化建设过程中起到积极的作用。