二、行政改革过程分析

从上述简要介绍的四种有关组织变革的理论模式中，可以归纳出一些与行政改革过程有关的重要环节和问题，如组织内部和外部造成改革的原因、改革目标的确定和选择、改革过程中的变量和要素、改革过程中可能出现的阻力与体制改革变化阶段等等，这些都有助于对行政改革过程的了解。上述四种模式都是以企业组织的变革过程为对象的，比较而言，国家行政组织的行政改革过程既有与其相同的一面，也有与其不同的一面，它涉及到更多的问题、变量和要素，整个过程也显得更为复杂。总的来说，行政改革过程可以分为下列几个阶段。

（一）外部因素和内部因素的变化。本书第七章曾论述了影响行政执行活动的一些因素，如政治、社会、经济等各种环境因素、结构、功能、关系等组织因素以及组织成员的个人因素等等，它们同时也是影响行政改革过程的因素，在此可以统称为三类要素或三类变量。通过组织变革的系统模式和心理活动模式可以说明，这三类变量的变化对提出和推动行政改革有十分重要的影响。不仅这三类变量之间相互联系、相互影响，而且每一类变量之间的各种因素以及每一种因素内的子因素也是相互联系、相互影响的。例如，社会环境因素中的经济因素是个最活跃的因素，它始终处于变动和发展之中，它可以影响到科技、教育、文化、观念等各种社会环境因素的变化，影响到阶级状况、各种政治力量消长、政治、经济制度等政治环境因素的变化，同时这种影响还可以渗透到与国家行政组织的内部活动有关的组织因素和组织成员的个人因素的变化，从而引起一系列的变化。这种变化将减弱国家行政组织原有的运行机制的平衡状态及原有体制对其内部环境和外部环境的适应性，降低行政效率和影响行政效果，使社会上出现某种程度的不满情绪和进行行政改革的呼声。又如领导者的个人素质、行政队伍的群体素质下降等组织成员个人素质的变化相应会造成政府职能活动削弱或组织结构失调，引起组织因素的不利变化，并进而对社会治安、经济发展等社会环境因素产生负效应，也会产生不满情绪和改革要求。所有这些变化最终将达到一定强度，造成进行行政改革的社会条件。

（二）改革力量发生影响。在各种内外因素发生削弱政府行政执行能力、影响其行政效率和行政效果的不利变化时，各种不满情绪是分散的、自发的、多向的，只有通过某些改革力量的积极活动才能凝聚成不可忽视的、有目标导向的强大压力。这些改革力量是多方面的，有赞成进行改革的政党、政治活动家、国会议员、行政领导人、社会团体、新闻媒介等等。由于他们在社会中的地位不同，享有的权力不同，对推动行政改革进程有不同的影响和方

式。

当国家行政组织的外部环境因素和内部环境因素发生变化时，它不会自发地相应发生变化。也就是说，行政改革不是一个随各种环境因素的变化自然发生的过程，它要靠某种力量来推动，这是因为：（1）在任何组织系统中，原有的组织结构、运行机制和规章制度都有一种相对稳定性：（2）在社会上和组织中，存在着与旧体制相联系的相当大的习惯势力或守旧势力，他们试图保持和维护旧的组织状态和体制，有时甚至还企图压制社会上的不满情绪和改革要求；（3）由于改革具有一定的风险性，国家立法机关、国家行政机关或政党中的政策制定者或决策者常对改革采取一种谨慎小心的态度；（4）社会中各个阶层、阶级和社会集团等等有不同的政治利益、经济利益和政治经济主张，在一定时期内，对行政改革的目标和方向较难形成较明确一致的共识，也就较难形成明确一致的改革行动。

因此，随着社会经济文化等各种因素的发展变化，将会有某些政治力量和社会力量应运而生成为行政改革的代表和倡导者。对推动行政改革进程发挥十分重要的影响。这些影响主要表现在：（1）以表达民意的方式集中反映对现行弊病和不良现象的不满情绪，形成要求改革的较强大的社会舆论；（2）从理论上探讨和阐述实行行政改革的必要性和重要性，增强社会上的解冻意识；（3）提出各种进行改革的目标和主张，促进不同阶层、社会集团等在较重大的改革问题和目标方面形成某种程度的共识；（4）影响政党、立法机关、行政机关内的政策制定和决策过程，使改革主张或改革方案列入议事日程；

（5）成为和社会上的习惯势力和守旧势力相抗衡的力量，并逐步取得压倒性的优势使行政改革进入正式制定计划和实施的阶段；（6）代表先进阶级的政党及杰出的政治家、社会活动家等在社会发展变化与现行的行政组织结构和行政体制的矛盾还不十分明显时，能够以其科学的预见性和正确的理论为指导，根据客观环境的变化，因势利导地逐步推动社会变革和行政改革的发展，成为有较高社会权威和影响的领导力量。

（三）制定行政改革纲领和计划。当改革力量成为社会的主导力量时，意味着在国家的最高决策层中开始正式考虑并着手制定有关进行行政改革的纲领、方案或计划。在实行普选制和议会制的国家中，此阶段与上一阶段的区分，常常以某个主张进行改革的政党或个人取得竞选的胜利为标志。制定行政改革的纲领和计划可以在三个不同的层次上进行：（1）执政党的最高领导层；（2）国家立法机关；（3）国家行政机关。在不同的情况下，这三个层次的政策制定和决策过程可能是单独进行的，也可能是联合进行的。

行政改革的纲领和计划基本包括下列内容：

（1）确定行政改革的目标，如是转变政府职能、调整政府机构、还是改革某种制度；是以提高行政效率为主、还是以提高行政效果为主，或是二者兼而有之，等等；（2）确定行政改革与现行的社会制度、经济制度、政治制度的关系与联系，如行政改革是作为社会总体改革的一个组成部分还是在其他制度不变的情况下单独进行；（3）确定行政改革的范围，如是否局限于中央政府或地方政府范围内，或是在整个国家行政组织范围内进行；（4）确定行政改革的具体内容或具体措施，例如如何转变政府职能、如何精简机构和人员、如何提高行政效率、如何合理下放权力、需要制定什么政策或法规，等等；（5）确定行政改革的程序和步骤，如行政改革过程分为几步或几个阶段，每个阶段的目标、内容和任务是什么以及各个阶段如何相互衔接和推进，

等等；（6）确定行政改革的方法，如是否成立负责行政改革的专门机构，如何加强对行政改革过程的控制，如何协调各级政府的行政改革活动，如何对行政改革的效果进行评价，等等；（7）确定行政改革的时间安排，如行政改革是在一年内还是更长的时间内完成以及各个具体阶段的时间安排等等，在很多情况下，行政改革过程并不是只有一个单一的行政改革计划或方案。特别是在行政改革是整个社会政治经济制度改革的一个组成部分、有较多的目标和较复杂的内容时，其过程往往是通过制定并实施一系列的行政改革方案或计划来完成的。

（四）行政改革计划的实施。行政改革计划主要是在最高行政机关的领导下组织实施的。在这个意义上说，国家行政组织既是行政改革的对象，又是行政改革的主体。行政改革的过程和企业、公司等经济组织实行的组织变革过程不同。在市场经济条件下，企业、公司等经济组织是一个独立进行经营活动的自组织系统，其组织变革的计划经最高决策层决定后即可在全组织范围内实施。而行政改革计划的颁布实施一般是国家立法机关立法或授权、国家行政机关具体实施的过程，在我国和其他一些国家，这一过程同时是贯彻执行执政党制定的有关行政改革的基本政策和指导方针的过程。由于行政改革涉及到国家行政组织的结构、职能、制度等较重要的变化，对社会政治经济环境的稳定和发展有巨大影响，因此。其改革计划或方案的颁布实施有下列两种方式，其一，以国家立法机关立法的形式来推行。如美国文官制度的改革是在一系列立法活动的过程中不断发展和完善起来的。美国国会于1883 年制定了《文官制度法》（俗称彭德尔顿法），奠定了现代美国文官制度的基础，其后适应新的变革要求又陆续制定了一系列法律，主要有：1920 年的文官退休法、1923 年和 1949 年的两个职位分类法、1936 年的乔治狄恩法、1939 年的哈奇法、1950 年的考绩法、1955 年的政府职位培训法、1970 年的政府人事管理法以及 1978 年的文官制度改革法等，这些立法活动构成了美国文官制度改革的一个重要内容。其二，由国家立法机关授权国家行政机关在一定范围内颁布实施行政改革计划或方案。例如美国 1917 年的《激发道德力量法规》赋予总统以在战时及战后一段时期内建立机构与改组机构的广泛权力。1932 年的《经济法规》以及 1933 年的同类法规授权总统在限定的时期内以行政命令改变、合并、重新颁布行政机构的权力。1941 年的《第一战争权力法规》授权总统在战时及战后短时期内，可以对“任何部、委、局、处、政府企业以及机关和官员等”进行彻底改组。1973 年，行政改组授权方面的法规曾宣布失效，后又得以恢复。在行政改革方面，我国宪法对国家立法机关和国家行政机关的权限范围也有明确规定，如全国人民代表大会“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”，国务院“规定各部和各委员会的任务和职责”，“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。

1993 年 8 月，国务院颁布了《国家公务员暂行条例》，并于当年 10 月 1 日起施行，这是我国行政改革的一个重大举措。规范国家公务员制度的法律应当由国家立法机关制定，我国目前的做法是先以行政法规的形式来规范，在取得经验、条件成熟时，将会上升为经全国人大或人大常委会通过的法律。

行政改革计划或方案经过一定形式颁布后统一由国家行政组织负责实施。在某种意义上说，这是一种特殊的行政执行过程，国家行政组织依法对自己的组织结构和体制进行变革，既是改革的主体，又是改革的对象。当某

一项行政改革计划或方案正式出台时，将同时颁布一些有关具体实施的补充规定或实施细则，明确规定实施范围、实施步骤或程序、实施方法、实施工作的组织领导以及具体的时间安排等等。

在实施过程中，需要注意下列几方面问题：（1）总体部署，统筹规划。着重考虑全局性的和带有普遍性的问题。（2）具体分析，分步实施。改革过程不宜操之过急，不宜搞“一刀切”或“一风吹”，需要有计划地实现阶段性目标。根据实际情况分期推行，逐步深入。（3）创造条件，配套进行。一项改革计划或方案往往使组织系统的外部条件和内部条件发生一系列变化或连锁反应，与此同时，要使改革取得较好效果，也需要具备或创造一定的条件。因此应把握好各个方面的联系和衔接，制定必要的配套措施以保证改革的顺利进行。（4）定期检查，严格控制。任何改革计划，一旦启动后，将形成一股不可阻挡的力量，如果控制不力，有可能因失控造成严重的社会危害。因此应采取有利的检查和监督措施，从范围、步骤、方法、进程等方面始终将执行过程置于严格并有效的控制之下。（5）抓住重点，注重实效。任何改革计划，都有其重点实施的内容和所要实现的目标。在实施过程中应着重注意这些重点内容落实的情况和重点目标实现的程度。（6）循序渐进，平稳过渡。行政改革的基本特点是破旧立新，容易产生矛盾、对立和冲突，因此必须做好观念、体制、结构、管理方式和行为方式等等的转化工作，尽量减少可能出现的社会波动和不安定现象，认真执行有关政策，合理处理好人员安排等各种问题，实现由旧体制向新体制的平稳过渡。（7）及时评估，巩固成果。及时评估是行政改革计划实施过程中的重要工作，它可以对实施中可能出现的问题和偏差、预定目标的实现程度及已取得的成效提供有意义的反馈信息。同时，在正确评估的基础上，应及时通过法律化、制度化等形式将改革成果巩固下来，防止出现反复，使之与其他各种政治制度、经济制度等等统一结合为一个有机的整体。