一、政策分析

政策分析是保证政策合理化的第一个步骤，有的学者称它是一种“行动前”的决策工具。政策分析的概念有广义和狭义之分，狭义的政策分析概念将政策分析与政策制定和政策评估两个基本概念区分开，是制定公共政策前的一个必经阶段；广义的政策分析概念是制定公共政策全过程的同义词，它不仅包括对政策方案的选择和对政策结果的评估，而且也包括对政策制定具体过程本身的考察和完善。为了叙述的方便起见，此处采用的是狭义的政策分析的概念。

（一）政策分析的重要性。制定和实施公共政策的过程可以分为政策分析、政策制定、政策执行和政策评估四个阶段。政策分析主要考虑如何认定紧迫的政策问题，确定合理的政策目标和较优化的政策方案；政策制定是政策合法化的主要阶段，使某种政策目标和政策方案成为具有一定合法形式的正式政策并予以公布；政策执行是具体实施已正式颁布的政策的阶段；政策评估主要考察的是政策实施的效果及既定目标实际实现的程度。就某项具体政策而言，这四个阶段在时间上是依次进行的，具有较明显的界限和连续性。虽然在实际过程中，这四个阶段可能会出现重复进行和交叉进行的情况，但在理论上可以对其进行抽象的考察。

在这四个阶段中，政策制定问题历来受到较多的注意，因为它是政策形成或政策具有合法性的最显著的阶段，而政策分析只堤近来才越来越受到重视。但是，政策的合法化并不等同于政策的合理化，当某项政策具有法律或行政法规的合法形式时，并不意味着它就是合理的。这项政策在制定的程序方面或形式方面可能是合法的，但是其目标或内容却有可能是错误的、欠妥的或不适当的。由于政策具有导向性、规定性、权威性等等的性质和作用，政策出现偏差会带来十分有害的影响，在政策的合法性越强、政府的效率越高、执行的越得力时，这种有害的影响就越大。在缺乏政策分析的情况下，人们往往只注意按某种既定目标制定正式政策，很少对该目标的合理性进行认真的分析，其结果是在这项政策的有害影响十分明显时才意识到应对该政策进行彻底的纠正。我国 50—60 年代的人口政策即是缺乏政策分析的一个例子。

1954 年公布第一次全国人口普查结果时，我国总人口已接近 6 亿，马寅初等一些具有远见卓识的学者曾大声疾呼严格控制人口，提出控制人口数量，提高人口质量的主张，并有专家提出中国总人口应控制在 8 亿人。但是，

由于“左”的思想影响和缺乏科学的政策分析，至 60 年代和 70 年代，事实表明人口增长过快已给国家带来巨大压力时，才逐步推动了计划生育政策的发展。1966 年至 1971 年六年间我国人口自然增长率高达 2.6％，净增人口

亿。根据国家统计局 1994 年公布的“中国统计年鉴”，至 1993 年底，

我国总人口已达 11.85 亿，至 1995 年 2.月，我国实际人口已突破 12 亿，人口问题将一直成为我国社会发展和经济发展的沉重包袱，由此可见政策问题和政策分析的重要作用。因此，在正式制定某项政策之前，有必要先进行认真的政策分析，对其目标进行科学的论证，在对多种目标甚至完全对立的目标进行比较研究的基础上选择较为适当的政策方案，以防止或减少政策偏差和失误。

（二）政策分析的方法。政策分析是一种运用各种分析技术和数学模型选择政策目标和方案的方法。政策分析既不是简单的比较分析方法，也不是粗略的定性分析方法，它要求综合运用各种现代的科学分析技术和定量分析方法进行较复杂的数学运算，在广泛搜集有关信息的基础上，列出所要解决的问题、所要采用的方法及所要实现的目标，拟定多种可供选择的政策方案，建立相应的数学模型对其运作及效果进行预测性的分析和评估，从而选出最佳的政策目标和政策方案。

现代意义的政策分析是在将运筹学、系统分析、决策理论、计算机科学等先进的科学技术方法应用于政策科学的基础上发展起来的。它和传统的制定政策时所作的一般性的分析不同，其根本的区别在于所运用的方法上的差别。传统分析所运用的主要是概念分析和经验分析的方法，而政策分析所运用的方法包括线性和非线性规划、决策论、博奕论、排队论、回归分析、成本效益分析、马尔可夫模型、贴现率分析、系统分析、计算机模拟等等，必须通过政策制定者、专门的政策分析人员和各种专家的联合努力才能完成。政策分析的过程一般包括六个阶段，1.确认需要制定相应政策的紧迫的

政策问题，确定问题的性质、现状、症结、紧迫性和社会影响；2.在对各种不同的目标进行权衡和比较的基础上，初步规划并选择所需要实现的政策目标；3.确定实现政策目标的各种可能的方法或备择方案；4.确定怦估各种备择方案的政治标准、经济标准和价值标准；5.预测各种备择方案实现预定的政策目标的程度及可能有的效果和影响；6.建立各种政策分析模型，利用计算机描述或模拟各种备择方案的实施过程，在科学的量化评估的基础上对各种备择方案进行优化选择，并从中选出较为适当的、切实可行的政策方案。在公共行政学领域中，由于政策分析对合理制定公共政策有十分重要的

影响，所以政策分析已经日益成为一个专门的研究领域，许多国家的政府设立了专门的政策分析机构和政策分析人员。为了加强政策分析的教学和研究工作，美国公共事务和公共行政学院协会（NASPAA）1974 年将政策分析列入公共事务和公共行政教育项目所包含的学科之中。按照该协会的规定，政策分析主要要求掌握下列几方面的知识：1.政策制定、实施和评估的过程；2. 优化和选择备择方案的方法；3.与具体活动领域有关的特殊的政策属性；4. 进行社会经济分析所需要的技能；5.政治判断力；6.识别、理解和说明问题的能力；7.项国评估；8.与“公共利益价值观”有关的知识。

（三）如何提高政策分析水平。政策分析的重要性在于它有助于确定适当的政策目标及实现此目标的适当的备择方案。政策分析面对的是一些极为复杂的、难以用经验的或直观的方法解决的社会公共问题，其合理性和准确性受到许多客观因素的影响和限制，这些因素造成了政策分析的困难。要提高政策分析的水平和效果，需要注意下面几个问题：1.政策分析工作主要是由一些专门的政策分析人员进行的，他们的目标判断、价值判断及所注意的利益关系和社会关系往往和政策制定者存在着差异，在政策目标的确定和实

现目标的备择方案的选择方面易于出现偏差和不一致，需要加强双方之间的沟通和了解；2.在政策分析过程中，政策分析人员的政治倾向、个人利益和知觉偏见不可避免地会影响其对目标、方案和标准所作出的判断和选择，需要借助于较客观的量化分析方法和群体决策方法纠正这种可能出现的偏差； 3.政策分析所运用的各种现代方法必须以充分的和可靠的信息为基础，由于受设备、条件、时间、人员素质等客观因素的限制，常会出现两种相反的情况，一是信息量不足或不准确，二是难以充分有效地利用庞大复杂的信息，需要不断加强信息收集和数据处理工作；4.由于政策分析是一种预测分析的方法，特别需要注意备择方案的可行性问题。首先是政治方面的可行性，指某项政策在政治上可被政策制定者和立法者接受、不会遭到社会上的强烈反对或使社会产生不安定和不稳定的气氛；其次是经济方面的可行性，指某项政策具有较好的经济效益或有利于推动社会经济的发展；最后是操作方面的可行性，指某项政策在具体实施时充分考虑到可能遇到的困难和障碍，尽量减少不确定性，防止或避免受到各种不确定因素的干扰。为了增强备择方案的可行性，需要制定适当的政治标准、经济标准或效用标准，努力提高政策分析模型的确定性、可靠性和可控性。