二、多元化趋势的进一步发展

和纯学术的研究不同，英国行政理论家 C. 诺斯科特. 帕金森

（C.Northcote Parkinson）是在对公共行政部门的管理现状进，行统计调查的基础上进行的。他于 1957 年在《帕金森定律与行政管理中其他问题的研究》一书中提出了有名的帕金森定律。这条定律可用两句话来说明：1.一名官员想要增加的是下属而不是对手；2.官员们相互之间制造工作。其基本点在于说明行政人员数量的增加与工作数量没有关系，并以此揭示官僚组织实

际存在的弊端。帕金森论述说，人们一般有两种认识，一是文职人员总数的上升必然是所要完成的工作量不断上升的反映，另一是官员数量的倍增必然使其中的某些人无事可做，或者使所有的官员缩短工作时间，帕金森定律的结论则不然。他认为，行政人员是按其所辖的工作人员数来看待其地位的， 如果能安置更多的人，这就是成功的可靠表现，即使工作量未增加，甚至工作量减少时，他们也愿意不断增加所辖的下属人员；但是在任何情况下都不愿意增加和自己地位相同的人以免增加其仕途上的竞争对手。同时，增加了人员后并未相应减少各自承担的工作，相反，他们相互之间制造了许多工作， 例如依次传递、修改文件，其中不免要出现许多多余的内容和错误，最后再一一纠正等等。最后，帕金森以数学形式提出了这条定律：在任何一个实际上处于和平时期的行政部门中、可以预料其工作人员将按下列公式增加。帕金森的结论是以对英国海军部和殖民部在一定期间内的任务要求及其官员数目的实际变化的统计数字为依据的，他揭露出的是政府部门中普遍存在的机构臃肿、人员膨胀的现象，并且提出了有独到之处的解释，因此在公共行政学的研究领域中有一定的影响，同时也留下了一个在行政管理的实践中急需解决的课题。

美国心理学家、麻省理工学院教授道格拉斯.M.麦格雷戈（ Douglas Murruy Mc Gregor）对管理学和公共行政学的重要影响不仅在于他引起了管理学界对马斯洛的需要层次论的浓厚兴趣，而且在于他提出的 X 理论和 Y 理论促进了对人事管理及不同的管理方式的深入研究。麦格雷戈的理论最早见于他于 1957 年 11 月在《管理学评论》杂志上发表的文章《企业的人性面》。

1960 年，他的重要著作以同样的书名正式出版并引起了广泛的注意。麦格雷戈用 X 理论来表示传统的管理理论对人的假设。这种假设是：1.一般人的天性是懒惰的——他想尽可能少干工作；2.缺乏抱负，不喜欢负责任，宁愿被人领导；3.生来是以自我为中心的，对组织的需要漠不关心；4.在本性上抵制变革；5.易于上当受骗，不很聪明，容易受到骗子和煽动家的愚弄。麦格雷戈认为，这种对人的看法是消极的，它导致一种强制性的、严密监督和严厉控制或放弃管理、宽容放任的管理方式。这种管理方式很少提供创造性和自我激励的机会，其组织结构是传统的、有严格的等级制的组织结构。他以马斯洛的需要层次论为基础提出了用 Y 理论表示的创新思想。Y 理论对人的假设与调理论相反，因此导致的管理方式也有所不同。像权力分散和授权、工作丰富化、参与管理和咨询性管理等都是麦格雷戈倡导的向正确的管理方向发展的步骤。麦格雷戈认方，X 理论完全依赖对人的行为的外部控制， 把人当作孩子来对待，而 Y 理论则主要依靠自我控制和自我指挥，把人当作成熟的人来对待。从实质上说，麦格雷戈探讨的是创造一种健全的组织机构的方法，以便允许最大限度地发挥人的潜力，这种思想无论是对企业界还是对公共部门的管理都有重要的影响。

查尔斯.E.林德布洛姆（Charles E. Lindblom）是耶鲁大学的经济学家和长期研究公共政策的学者。

1959 年他在《公共行政评论》杂志上发表的论文《“竭力对付”的科学》

（有的译为“凑合对付”的科学或应付科学）被认为是渐进主义的决策理论的代表作。经过对政府决策过程的深入研究，林德布洛姆认为存在着两种截然不同的决策，一种是“理性综合方法”或“根本方法”，一种是“连续有限比较方法”或“分支方法”，前者是传统的行政学教科书中的方法，后者

则是在政府中做出决策的实际方法。他从五个方面对这两种方法的区别进行了分析。1.价值目标的选择与所需行为的经验分析是否可截然分开；2.手段和目的是否可截然分开；3.对一项政策是否可取得一致意见；4.是否对每一个有关的重要因素都全面综合地加以考虑；5.是否经常大量地依靠理论。林德布洛姆的看法是倾向于持否定意见的后者。他认为，行政决策实际上包含五个特征：1.是“渐进的”，总是采取小的步骤逐步去实现目标；2.是不全面的，不能在既定时间内考虑所有备择方案及其后果；3.是进行连续比较的一次又一次地制订和修订；4.对各种方案的选择是“满足”标准而不是“最佳”标准；5.最后的决策是折衷性的。国外一些学者认为，这种渐进主义的决策方法描述了公共行政中运用得较普遍的决策形式，其作用在于采用一种“竭力对付”或“应付”的方式，集中于与现有政策稍有不同或在有限方法上不同的政策，而不是完全重新评价既定政策，讲求实用井简化决策过程。林德布洛姆的研究对公共政策领域的发展有较大的影响。

在战后这段时期内，从总的趋势上看，公共行政学的发展是以对传统的管理理论的批评为推动力的。由于这种批评往往是和心理学、社会学、经济学、管理学、政治学、人类学、行为科学、计算机科学、运筹学、系统论、控制论、信息论等各个学科的新的发展交织在一起，因此它所涉及的范围非常广泛，同时也使公共行政学的研究更显露出跨学科的性质。但是，这种批评并没有全盘否定传统的管理理论，只不过是提出了新的问题并进行新的探讨，传统的管理理论仍在公共行政学的教学的、科研的、实践的各种活动中保持着持久的影响。

从公共行政学的研究内容看，由于受到行为科学及其他学科 的影响，效率、组织结构、工作程序等等仍然是引起人们重视的问题。但是，许多研究已经超出了行政过程的结构性和技术性的范围，除了正式的组织形式和权力结构外，组织已被作为一种包括各种社会和心理因素在内的、其成员之间相互作用和影响的动态发展的复杂系统，一方面把效率的提高与人的行为的研究联系起来。另一方面把组织自身及其成员的活动与外界环境因素联系起来，从而深入并扩大了公共行政学的研究范围。同时，决策和公共政策的制定，目标冲突、权力斗争、行政管理者的价值判断、激励手段和方法等等也成为公共行政学研究的基本问题。这种深入的研究要求综合运用多种学科的知识和概念，从而开辟出许多新的研究领域和课题并使公共行政学的研究呈现出一种多元的、多方向发展的趋势。