四、复合决策过程

对行政决策一般步骤的描述，基本上是以个人决策或群体决策类型为对象的。为了方便起见，这种描述把决策过程看作是由单独一人或单独一个群体孤立进行的过程。然而，行政决策的实际进程表明，几乎没有任何一项决策是由单独一人制定出来的，即使最后的决策决定是由某一个人做出的，它也是建立在许多个人或群体决策结果的基础之上的，它是某一个复杂的决策过程的最后一步或最后一个阶段，这种实际的行政决策过程被称为复合决策过程。

复合决策过程是一种由许多分别进行的决策活动构成的复杂的动态过程，其中每一种决策活动都可以看作是一个孤立进行的、简单的个人决策或群体决策过程。例如某市市长在决定批准某项市政工程方案之前，需要由计委、财政局、规划局、土管局、城建局等市政府部门分别在其权限和分工范围内就此方案的可行性做出决定，其中每一个部门领导在做出决定前，还必须要求其下属的有关处室就此方案的有关内容和细节做出肯定或否定的决定，等等，当然，实际的决策活动还不仅限于此。

复合决策过程的特点在于，它是一种多级的或多层次的决策，整个决策是在自下而上和自上而下的多种层次的个人决策或群体决策相互作用的过程中完成的。用上面市政工程建设的例子来说，问题的提出可能来自于下面某一个主管部门的报告，主管副市长按其判断认为很重要，决定让该部门拟定相应方案提交市长，市长则决定先让其他有关部门分头审阅提出决策意见后再提交市长办公会讨论。这些部门的领导人可能会又将此任务分别布置给下属机构和人员，然后召开部门会议共同决定。当市长办公会结束后，市长在会议决定的决策方案上签字同意时，整个决策活动已经上上下下反复进行了多次，并且是在已经有了较成熟的决策意见时，通过市长批准的形式正式确定下来。

复合决策过程要求从组织系统整体活动的更大范围考察行政决策问题， 特别是与较复杂的社会公共事务相联系的决策问题，在这个过程中行政领导者的组织和协调能力显得比决策能力更重要。与复合决策过程相联系的一种重要的决策手段是计划，我们可以把有计划地或者按照计划进行的行政决策称为计划性决策。这种决策的特点是从决策的总体过程认真考虑和安排各种

决策环节和参与人员或机构的决策工作，设计出决策的流程图和具体的时间要求。最高决策者可以通过完整的决策计划细致人微地控制各个层次和部门的有关决策者的活动和整个决策过程中的每一个具体细节。计划性决策和程序化决策不同。如上所述，程序化决策有一套常规的、例行的或既定的程序和方法，而计划性决策有时是在无常规可循的情况下对整个决策过程进行计划的。由于复合决策过程所处理的都是一些较为复杂的问题，它所运用的计划性决策很少是程序化的。

与复合决策过程有关的另外一个问题是决策的集权和分权问题。由于决策是多级的或多层次的，必然会遇到决策权的分配问题，这一问题与整个公共行政组织系统内部的权力结构和等级制度相联系。作为最高决策者，往往会有一种亲自决策比委托下属决策更“安全”。更“正确”、更“可靠”、更“放心”的感觉，因为他的个人素质、他所掌握的信息可能比下属更高或更多一些，这样就需要限制下属机构或人员的决策权和决策职能，尽可能地向最高层集中。然而，这种决策的集权形式也存在种种消极后果，例如抑制了下层人员参与决策的积极性、延长决策时间、降低决策效率和决策质量等等，并且在许多情况下，由于最高决策者的专门技能可能不如下属人员、下属人员掌握的信息上行沟通存在障碍、决策时机不能延误、最高决策者精力有限等等，分权的优点则较为明显。因此，在设计整个行政组织的运行机制和制定较复杂的决策计划时，应适当地考虑和处理决策的集权和分权问题。