二、中央机关和省级政府的行政执行活动

中央机关和省级政府的行政执行活动是仅仅隶属于中央政府执行活动的一个层次。中央政府的行政执行活动需要经过它们层层落实到全国各个地区和各行各业。中央机关和省级政府虽处于同一个领导层次上，但由于二者的管辖范围、权限和地位不同，具有不同的特点。

（一）中央机关的行政执行活动。中央机关指中央政府直属的部、委、办等政府机关，它们的设立和管辖权限往往是根据它们的职能划分的，具有专业管理或行业管理的特点，例如国防部、外交部、教育部、铁道部、石油部、海关总署、电子工业部、机械工业部、文化部等等，它们各自分管不同的专业或行业领域中的社会公共事务。它们一方面在其主管的职能或专业范

围内代表中央政府行使职权，配合中央政府制定的法规和行政措施制定主管部门规章，负责进一步的解释和监督；另一方面，它们在专业或行业归口分类的基础上往往直接管理着许多本专业或行业范围内的分布在全国各地的企事业单位，包括工厂、公司、学校、研究所、培训中心、工程基地等等。各国中央机关在专业管理或行业管理的行政执行活动方面，基本上可分为三种类型：1.纯粹的中央政府职能部门，主要是通过制定各种规定和政策，或采用各种经济手段、行政手段调节、控制本专业或行业的行政执行过程，一般不直接干预企事业单位的具体活动，与本专业或行业范围内的企事业单位没有直接的隶属关系；2.起主体作用的专业或行业管理部门，在此种情况下，中央机关除履行政府职能部门的职责外，还直接分管本专业或行业范围内的一些较大的企事业单位，与这些单位有行政上的隶属关系，直接管理和干预这些单位的具体活动。由于这些单位在全国范围内一般具有较大的专业或行业影响，其主管部门对本专业或行业的控制则具有主体性的作用；3.单一的专业或行业管理部门，在前一种类型中，中央机关直接管理的只是本专业或行业中的一部分较大的企事业单位，其他企事业单位则由各级地方政府管理，实际上实行的是一种中央和地方交叉的多部门管理体制。在中央机关作为唯一的专业或行业管理部门的情况下，实行的是单一的部门管理体制时，中央主管部门与本专业或行业范围内的大多数企事业单位有行政隶属关系，直接指挥和干预是其行政执行活动的主要内容。这种体制的特点是政企不分，弊端较多。无论是哪一种类型，中央机关都需要处理许多涉及到职能或专业范围的问题，如人事、工资、教育、税收、生产、营销等等，在这些问题上，它们必须遵守中央政府及其主管部门制定的各种规定和措施。这样，它们在其职能范围内既各自作为中央政府的一个职能部门制定主管部门规章，要求和监督其他中央政府部门和各级地方政府执行，同时又作为一个综合性的执行部门，要求其管辖的下属机关和企事业单位执行中央政府及各个有关主管部门的规定，形成一个遍布全国的执行网络。

（二）省级政府的行政执行活动。中央政府对全国各地公共行政事务的管理是通过各级地方政府执行的，为了管理上的便利，各国常以行政区域为单位，设置相应的国家行政机关管理行政区域内的各种事务。省级政府指直接隶属于中央政府的一级行政区域单位的国家行政机关。各国的名称有所不同，如我国省级政府指省、直辖市和自治区的政府，美国指州政府，法国指省政府等等。省级政府既是地方立法机关的执行机关，又是地方国家行政机关，这种特点使它们的行政执行活动分为两类，一类是执行国家法律、中央政府法规和主管部门规章，另一类是执行地方立法机关制定的地方性法规。中央机关是中央政府的一个职能部门，其下属机关的划分比较单一，省级政府作为一种子系统，直属机关的划分和中央政府直属部、委、办相对应，结构较为复杂，行政执行活动集人权、财权、物权于一身，范围也更为广泛。省级政府和中央机关一样，都处在行政执行活动的较高层次上，它们虽然也直接管理一些较大的企事业单位，但其主要责任是根据国家法律、法规和主管部门规章制定地方政府规章，要求和监督下级政府部门贯彻执行。中央机关和省级政府的行政执行活动可以看作是整个政府行政执行活动自上而下运行的一个中间环节。

（三）中央机关和省级政府的关系。中央机关和省级政府的关系涉及到人们所说的“条条”和“块块”的关系问题。在制定主管部门规章方面，由

于中央机关是代表中央政府行使职权的，在专业管理或行业管理方面，它们与省级政府存在着领导与被领导的关系。省级政府中与中央机关职能范围相对应的省级机关在人事关系、财政关系等方面隶属于省级政府，在业务工作方面则需要服从其对口的中央机关的规定，如省人事局、教育局、财政局等等，中央机关常常以省人事局长会议、省教育厅局长会议或省财政厅局长会议的形式直接传达。布置中央政府及其自身制定的规定和决定，中央机关通过各级地方政府中的职能部门的工作保。证中央政府行政执行活动的统一性和整体性。省人事局、财政局、教育局等省级机关在协调中央政府、中央机关与省级政府的行政执行活动方面具有十分重要的作用。省级机关作为省级政府制定地方政府规章的主要机构，其拟定的规范性文件将中央的规定与地方性政策有机地结合在一起。各级地方政府及其职能部门的行政执行活动都有这种综合执行的特点，由于它们在人事关系、财政关系和业务关系方面主要隶属于省级政府，因此省级政府和省级机关的活动对贯彻执行中央政府的规定具有十分关键的作用。

中央机关所辖的企事业单位分布在首都和全国各地，即使它们的人事关系、财政关系等隶属于中央机关，但是，在经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业、治安、计划生育等方面的工作，需要接受所在行政区域的各级政府的管理和监督。中央机关负责向其所辖单位传达、布置中央政府及各主管部门的有关规定，检查其执行政策、法律法规等方面的工作，同时要求或允许这些单位在许多政策性问题上遵照或参照地方政府的决定和规定执行。

在对中央机关所属的企事业单位的管理上，常会产生中央和地方“条块分割”的矛盾，如何从体制上处理好这些问题，理顺中央和地方的关系，加强专业管理和行业管理工作是行政体制改革中急需解决的问题之一。