一、政治一行政二分法

顾名思义，政治一行政二分法是从政治与行政的区别方面探讨行政职能的一种方法，它为行政学成为一个独立的研究领域起了积极的推动作用。其主要代表人物是公共行政学的创始人伍德罗·威尔逊、弗兰克.J.古德诺和马克斯·韦伯等。政治一行政二分法认为公共行政应该以管理科学为前提，并与传统的政党政治和一般政策制定相分离。在某种意义上说，它的基本思想是严格划分立法机关和行政机关的各自的活动领域并从“执行”的角度探讨行政职能问题。伍德罗·威尔逊在创立公共行政学的过程中最早提出了政治一行政二分法的观点。他认为，行政学研究的目标首先应是了解政府能够适当地和成功地进行什么工作，其次是了解政府怎样才能有效地完成这些工作。在当时的条件下，有两种因素促使他对行政领域进行深入的探讨。一是随着经济的发展以及邮政、通讯、铁路等全国性的服务业的出现，使曾经很简单的政府职能在类型和数量方面变得日益复杂和困难，人们关于政府职能和国家职责的观念也发生了引人注目的变化。另外一个因素是当时美国方兴未艾的文官制度改革的推动作用，该运动力求改革文官的任命方法，用功绩制的原则克服政党分赃制的弊病，更适当地调整行政职能，保证行政职能的履行和贯彻不受党派政治的影响。威尔逊认为行政管理的领域是一种与政治领域不同的事务性的领域，应置身于“政治”所特有的范围之外。在他看来， 政治是立法团体和其他政策制定集团专有的活动，政治的主题是国家性质、主权本质、民权还是君权、政府“构成方式”、由谁制定法律及制定什么法律等等。行政则是文官的专有的活动，他们的职责是贯彻执行在政治活动领域中制定的法律和政策，他在《行政学研究》一文中说：“公共行政就是公法的明细而系统的执行活动。一般法律的每一次具体实施都是一种行政行为。”威尔逊的这种认识是以对世界上一些主要国家政治制度发展史的分析为基础的，他认为行政系统已经由与绝对统治相适应的时期进入了与标志民主的宪法相适应的时期，“执行一部宪法变得比制定一部宪法更要困难得多”。威尔逊提出的政治一行政二分法也是“三权分立”原则的反映，他虽然没有说明行政职能所包括的具体内容，但是明确指出，“行政管理是按照为促进公共福利的目的而组织起来的”，行政职能的调整应和具体实施宪法及一般法律规定的要求结合起来。

弗兰克.J.古德诺对政治一行政二分法做了更深入系统的阐述。他认为， 在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府职能，即政治职能和行政职能，政治职能是表达国家意志的职能，而行政职能是执行国家意志的职能。古德诺认为法律是已表达出来的国家意志；因此，他关于政治和行政的区别也是从三权分立的原则或执行法律的角度提出的。古德诺论证说，政治职能涉及的具体问题非常广泛，例如主权、政府、选举、立法程序等等， 并且和政党组织、政党体制有密切关系。政治职能除了首先与国家意志的表达有关外，其次还与国家意志的执行有关，用古德诺在《政治与行政》一书

中的话说，即“为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制”，但是，他又说：“为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”古德诺将行政分为司法行政和政府行政两种，他认为司法行政主要是为了解释国家意志，这种解释工作和执行工作是有一定联系的。而政府行政主要是执行国家意志的，它的职能可进一步分为执行法律的职能（包括执行的职能、准司法的职能、统计的和半科学的职能）、建立、维持和发展政府组织的职能以及从事行政事务、准商业或商业活动的职能等等。古德诺进一步论证说，像司法行政、执行职能等与国家意志表达有密切关系的职能应受到政治职能的控制，而准司法、半科学、从事行政事务或准商业、商业活动的职能对于真正的国家意志的表达即使有影响也是很小的。“为了能最有利于行使行政职能的这一分支，必须组织一套完全不受政治影响的政府机构”。这是他将政治与行 政分开的主要论点之一。古德诺关于政治一行政二分法的思想有两点比威尔逊更为深入：1.他并没有将政治和行政绝对分离开，他认为二者之间即有区别又有联系，当然他主要强调的仍是二者相区别的方面；2.他虽然划分出政治和行政两种职能，但是并不认为这是两种不同机构分别行使的不同职能，相反，他强调说。“尽管政府的这两种职能的分化非常明显，把这两种职能委派给两个分立的机构行使是不可能的。”这种思想可避免对政治一行政二分法的机械理解。