一、结构方面的改革

组织结构指组织系统各个部分的构成方式。它是国家行政组织内部的权责关系、分工协作方式、职权和职能划分、机构设置和岗位设置等等的综合表现。组织结构方面的改革主要指通过机构改革或调整改变组织系统内部构成方式，以提高行政效率。组织结构是否合理，直接影响到组织系统正常运转的好坏和行政效率的高低。因此，组织结构方面的改革常常是行政改革的一个主要内容，其基本形式是机构改革或机构调整。需要指出的是，机构改革并非只是结构方面改革的特定方式，职能方面和体制方面的改革都可能引起机构改革。这里仅指出于结构方面的考虑所进行的改革。组织结构方面的改革一般包括下列几个方面。

合理调整控制幅度。这是一种常见的机构改革形式。管理层次和控制幅度是分析组织结构时的两个最基本的问题（参见第三章）。前者涉及到组织的纵向结构，后者涉及到组织的横向结构。如上所述，控制幅度指一名行政领导人直接领导和管理的下级人员或下级部门数。在各级政府中，无论是中央政府，还是省、市、县等地方政府，每一级政府领导人都直接管辖着一定数目的机构或部门，由于政府内部或外部某些因素的变化和提高行政效率方面的考虑，常会通过行政改革的形式调整控制幅度。一般来说，在大多数国家中，在管理层次方面进行的改革极少，因为管理层次的变革比控制幅度的变革要剧烈得多。但是在控制幅度方面进行的改革则较为常见。控制幅度的改革通常分为两个方面：（1）限制或缩小控制幅度，意味着横向减少机构数目；（2）扩大或增加控制幅度，意味着横向增加机构数目。实行改革开放以后，我国机构改革在控制幅度方面发生过三次变化，如 1983 年国务院下设

外交部、国防部等 45 个部委；1988 年变为 41 个部委；1993 年变为 40 个，总趋势是限制并缩小控制幅度。

合理调整组织结构形式。由于几乎所有国家的行政组织的结构形式都是直线一参谋（职能）结构形式（参见第三章），因此组织结构方面的行政改革在大多数情况下必然涉及到组织结构形式的调整问题，这方面的改革与控制幅度的变化密切相关，其内容主要涉及如何在各级政府和国家行政机关内部合理调整机构设置和划分职权和职能范围，如何合理调整直线部门和参谋（职能）部门的关系，即通常所说的“条条”和“块块”的关系。调整组织结构形式一般有三种情况：（1）分设或增设内部机构；（2）合并减少内部机构；（3）原有内部机构数目不变，改变其隶属关系或对某些职能加以调整。无论是哪一种情况，其目的都在于合理调整国家行政组织内部的分工协作关系，保证行政执行活动的顺利进行。如在 1988 年的机构改革中，我国增设了国家监察部，扩大了职能部门对直线部门的监督权；1993 年国务院机构改革方案将国家技术监督局、国家烟草专卖局、国家海洋局、外国专家局、国家国有资产管理局、国家中医药管理局、国家进出口商品检验局、国家建

筑材料工业局、国家医药管理局、国家地震局、国家文物局、国家外汇管理局、国家粮食储备局、国家测绘局等原有的国务院直属局改由经贸委、科委、人事部等部委管理，将原由财政部管理的国家税务局调整为国家税务总局，改为国务院直属机构等，都属于这种结构性的调整。

合理调整权力结构。在此主要指中央政府和地方政府的权责关系，可以说是国家行政组织内部结构中的核心问题。这种上下级政府间的关系和权力结构是与管理层次有关的纵向结构的外在表现，它的实质是在国家行政组织内部如何合理解决集权和分权的问题。在第四章，我们曾根据中央政府和地方政府之间不同的集权和分权程度论述了高度集权、有限授权、模拟分权、联邦分权或联合分权四种不同的类型，它们各有特定的权力结构和权责关系。合理调整中央政府和地方政府的权力结构可以分为两种情况：其一，转换权力结构类型的变革，即通过改革从上述一种类型转化为另一种类型，它往往不仅涉及到权力结构的变革问题，而且涉及到行政领导体制的变革。其二，同一种权力结构类型内的变革。这种变革不涉及权力结构类型的转化问题，但在不同程度上改变或重新确定中央政府和地方政府各自的职权范围，调整二者之间集权和分权的关系。

1994 年我国进行的分税制改革即涉及到这种权力结构的调整。