二、公共行政的一般职能

公共行政是由国家行政组织进行的一种较高层次的管理活动，因而具有与其他各种管理活动一样的一般职能，它们表明公 共行政组织管理社会公共事务的一般的或普遍的职责和作用，表现的是管理活动的共性方面，也是所有管理活动的最基本、最普遍的职能，在一般职能的分类方面，可以结合法约尔的分析做一些新的解释。

（一）计划。计划职能的要求是拟定公共行政的目标及实现目标的程序、步骤和方法，明确规定应履行的重要职责及必须完成的任务。计划在行政管理职能中处于首要地位，直接关系到其他职能的作用和效果。即使是一项简单的工作，有计划和无计划的效果也会有明显差别，公共行政的庞大规模和公共事务管理的复杂性使计划职能显得更为重要。计划职能一般包括下列几个方面。1.确定目标。第三章在论述行政组织时，把组织目标作为行政组织的八种构成要素之一，并且说明组织目标是一切组织赖以建立和存在的出发点和前提。对于行政组织来说，其法定目标、整体目标或总目标一般是由立法机关提出的，计划职能是将法定目标等具体化，所要确定的一般是操作目标或在一定期间内所要完成的具体目标。在有多种目标的情况下，还需要确定优先考虑的目标次序。2.制定工作程序和工作计划。确定实现某一目标的具体步骤、程序和方法，以保证行政工作的协调、稳定和系统性。3.制定预算。预算是用数量表示的行动计划，表明在一定时期内实现某个目标所需要花费的资金等各种资源。计划必须考虑人力、财力、物力方面的限制，预算的任务是准确计算这些限制和计划的可行性，带有一种预测性质，可为检查和控制实际执行计划的结果提供依据。

（二）组织。组织职能的目的是通过合理设计组织结构和权责关系，妥善安排及分配组织系统内各种机构及各类人员的工作。组织过程实际是一个目标分解和任务分派的过程，在纵向分工和横向分工的基础上在组织系统内划分出许多有不同权力和职责的管理层次、机构和岗位，并经过这种形式将组织的总目标和总任务 层层分解为每个机构或成员必须完成的分目标和具体任务。

（三）指挥。指挥职能是利用行政命令、法规、方针政策及激励机制和纪律措施推动所辖各类机构和人员发挥作用，认真履行职责。指挥的前提是制定指导性的方针政策、颁布行政法规和行政命令，建立健全各种规章制度。指挥具有下列几方面的特点：1.保证高层管理的意图及时、准确贯彻到各级组织和人员中去；2.提供统一的指导意见和行为准则，保证处理问题和组织活动的一致性和统一性；3.约束下级机构和人员，避免其滥用职权和出现差错。

（四）协调。协调职能的作用是加强组织系统内部各个机构、环节和各类人员的沟通、联系和合作，保证组织工作的整体性和完整性。协调的内容

主要包括下列几个方面：1.协调的前提是组织中的各个机构、各项工作有适当的比例关系和适当的次序；2.在组织运行过程中不断地调整各种关系和各项工作之间的内在联系，减少内部矛盾和障碍；3.加强纵向、特别是横向的沟通，保持并促进各种机构和各类人员之间的自觉合作和密切配合；4.其最终目的和最佳效果应是使整体大于部分之和。

（五）控制。控制职能是通过建立信息反馈和绩效评估机制，把工作效果同所要达到的目标进行比较并做出评价，及时发现和纠正各种偏差，保证预定目标和预定计划的实现。控制包括宏观调控和微观调控两种类型，其中尤以宏观调控对组织运行和整体目标的实现影响最大。控制要求有严格的时间性和阶段性，超过了一定时间或一定阶段，再好的控制措施也起不到应有的作用。控制主要包括下列三个方面：1.资源控制。组织中的任何活动都是以人力、财力、物力等各种资源的投入或分配为前提的，通过及时有效的控制手段，防止并纠正资源利用在数量和质量上的偏差是一种最根本的控制方法。因为资源的投入或分配属于工作前或活动前的开始阶段，这种控制有时也被称为预先控制。2.活动控制。是一种在组织进行某种具体活动的过程中， 检查、分析实际操作和实施中的政策、程序等方面可能出现的偏差并采取措施及时纠正的方法。活动控制涉及构成实际活动的各种要素，包括工作计划、目标、程序、标准、操作和管理人员的态度、行为等等。由于这种控制必须是在工作现场进行的，有时也被称为现场控制。3.结果控制。这种方法将某个活动过程或工作过程按时间或目标分为若干阶段、环节或部分，逐次或逐个检查分析每一阶段或环节的结果并将其与预定结果进行比较，及时采取各种措施和手段保证整体结果或最终结果符合预定结果。因为对结果的控制是分阶段进行的，这种方法有时也可称为阶段控制。

（六）一般职能的综合运用。法约尔在其著作中，把（行政）管理看作是与其他五种职能并列的单一的职能，计划、组织、指挥、协调、控制只是其所包括的五个要素。以古利克的管理七职能论为代表，现在人们一般把这五个要素演变为五种职能，并进一步在此基础上增加了许多新的职能，这样做有利于具体分析每一种职能的内容和特点。但是，这样做有可能在人们的认识上造成一种错觉，即割裂这些职能之间的内在联系，认为它们是彼此分离的工作或过程。实际上，这五种职能往往是综合运用的。它们是一个不可分离的整体。我们为了进行深入分析，可以在概念上将一个整体分解为许多部分分别进行抽象的、孤立的考察，但在我们的思维返回到现实世界时，还应该将这些孤立的部分还原为整体。例如，指挥本身就包含着计划、组织、协调、控制的因素，控制反过来说也是一样，离开了其他四种因素也谈不上控制，其他职能同样如此。

另外，我们所以把计划、组织、指挥、协调、控制称为公共行政的一般职能，一方面在于它们是所有管理活动普遍具有的职能，另一方面它们反映的仅是公共行政的部分职能，还不是它的整体。公共行政既然和私人行政或企业管理等其他管理活动有区别，也就应有一些与其他管理活动相区别的特殊的职能。这些特殊职能与公共行政组织的活动领域和作用范围有直接联系，计划、组织等五种一般的职能只有和这些特殊职能结合起来才能真正发挥作用。这些特殊职能决定了公共行政组织对什么事务或在什么方面进行计划、组织、指挥、协调和控制，使行政管理的一般职能具有活的内容和现实作用。