一、集权制和分权制

集权和分权涉及到组织系统内部各层次之间权力的具体分配和权责关系的实际结构，表明高层领导者对中下层的控制程度。集权制指组织系统的决策权、指挥权、监督权等集中于最高层或最高领导中心，每一层次之间都是指挥和服从、命令和执行的关系，组织系统内的一切事务都严格控制于最高层的领导之下，各级领导没有或很少有自主权，必须层层按照最高层的政策、决定、指令或意图办事。分权制一方面是横向分权，如组织系统内的决策权、指挥权、监督权等等在同一管理层分开，形成一种制衡关系，另一方面相对于集权制来说，是纵向分权，最高领导层允许下级机关或领导层在其管辖范围内有一定的自主权，对其计划、决策和工作，一般不加以干涉。

集权制和分权制有不同的特点和适用性。集权制的优点主要在于：1.组织系统只有一个上下贯通的最高权力中心，可以不受地域、层次或子系统的限制，保持决策、指挥、监督的高度统一；2.各级领导按照同一目标、方针、政策、标准和指令执行最高领导层的决策，有利于加强协作，保持组织系统的整体性、稳定性和一致性；3.最高领导层驾驭全局，令行四方，有利于全面考虑人，财、物等各种资源在组织系统内的合理分配和使用，加强宏观控制和提高整体效能。但是，集权制也容易产生各种弊端：1。由于权力高度集中于上层，中下层领导习惯于照章办事、循规守矩，缺乏工作积极性、主动性和创新精神，并且容易产生严重的官僚主义和衙门作风；2.政令统一、标准一致，虽然便于指挥，但是缺少灵活性，难以适应组织系统内不同层次、不同地域、不同部门和不同工作千差万别的实际情况；3.权力集中于上层，指挥链条过长，中间环节多，信息反馈和沟通容易受到阻碍和拖延，无疑会影响组织的工作效率和决策应变能力；4.权力高度集中容易造成个人专断或专权现象。

分权制的优点在于：1.最高领导层存在权力制衡机制，可以防止个人专断或专权；2.各级领导在其管辖范围内有一定的自主权，有利于调动不同层次、不同地域、不同部门的领导积极性、主动性和创造性；3.由于权力下放，缩短了指挥链条，减少中间环节，有利于信息反馈和沟通，可提高工作效率； 4，各级领导可在其自主权范围内灵活处理具体事务，组织的应变能力强。分权制相应也会带来一些问题，其主要缺点是：1.形成多个领导中心，易使组织的整体性、一致性、稳定性受到影响，政令不统一；2.有可能减弱或驾空最高领导层的指挥和控制；在组织系统内部产生小集团主义、地方主义、帮派势力或独立王国；3.中下层领导在决策时缺乏整体考虑，增加了协调和沟通的困难；4.有可能影响人、财、物等资源在组织系统内的合理分配和使用，损害组织的整体利益，等等。

实际上，在行政组织中，很少有绝对的集权制或绝对的分权制。例如，即使是高度中央集权的国家，也会存在某些自治的地方政权或代表中央政权

负有全权管理使命的派出机构或代理人。而在一些实行联邦制或二元制的国家中，仍然存在某些中央集权的因素，设有最高立法机关和行政机关，有统一的宪法和法律，有国家军队和警察，等等。另外，集权和分权也不是截然分开的，为了维护组织系统的高度统一和组织系统的整体利益。某些权力必须高度集中，如最高决策权、宏观计划和控制权，重大的人事任免权以及涉及国家利益的军权、财权、外交谈判权等等，某些权力则可以下放，例如地方行政权、地方财政、地方经济、地方治安等方面的决策权、管辖权等等。在组织系统内，集权和分权相结合的形式是非常普遍的。

各种组织系统由于其性质、领导体制类型、组织结构及特点不同，在集权和分权的程度方面可以有很大的差异，具体可划分为下列几种形式：1.高度集权。集权程度最高，分权程度最低，组织系统只有一个最高权力中心，决策、指挥、监督等权力完全集中在最高领导层，从上到下形成一个等级森严、组织严密、令行禁止、行动整齐划一的金字塔。2.有限授权。组织系统的最高领导中心在一定范围内或一定条件下将某些决策权、指挥权、监督权下放给下一级领导，或者在保留决策权的情况下将指挥权、执行权下放给下一级领导或委托给代理机构或代理人。在有限授权情况下，组织系统仍保持严格的等级制度，最高领导中心有直接干预下级领导活动或取消授权的权力。3.模拟分权。组织系统内的下属部门或单位在人、财、物方面有一定的独立性质和较多的自主权，其财政收入和经费来源不是由最高领导层硬性调节支配的，而是采用模拟市场机制的方式进行调整的，在组织系统内部有一整套经济核算制度，但还没有完全按照真正的市场机制进行调节。组织系统内部的等级制度不十分严密，最高领导层不能强行干预下级领导或下属单位的工作。4.联邦分权或联合分权。组织系统内部的下属部门或单位成为相对独立的子系统，拥有自治权或自主权。最高领导层的权力下放，分权部分的领导实际成为集决策权、指挥权、监督权于一身的高层领导者。组织系统内部的下属部门或单位在经济上独立，其运行和管理完全受真正的市场竞争机制调节。联邦分权或联合分权并不意味着最高领导层失去作用，它保留某些最关键的决策权并从整体上进行宏观控制。

集权和分权是伴随着组织系统的发展必然出现的问题，组织系统的规模越大，层次越多，结构越复杂，集权和分权的问题就显得越突出。行政组织一般都是规模较大、层次较多、结构较复杂的组织，因此，如何解决组织内部的集权和分权问题是完善领导体制、提高行政效率和组织效率的重要问题之一。