二、政策制定

政策制定是在政策分析的基础上，进一步论证和审查备择方案并使之最后形成正式政策的过程。由于政策分析主要运用于一些较大的并且较复杂的政策研究，在大量的公共政策方面尚缺乏先进的分析方法和设备，政策分析和政策制定的阶段界限并不明显。一般来说，前者偏重于政策问题、政策目标和备择方案的选择，后者偏重于备择方案的审议和政策的正式形成；前者主要与专门的政策分析机构和政策分析人员的活动有关，后者主要与政策制定者、最高决策者或立法者的活动有关。

政策制定过程是一种高层次的决策过程。政策制定和决策在英文中是两个不同的词汇，前者是“pollcy 一 Making”，后者是“Decision Making”，两者的意思都很明确。如果仅从字义来理解，决策即做出决定。政策是重要的决定，因此政策制定是包括在决策的范围和过程中的。但是，政策制定过程和一般的决策过程并不完全相同。决策过程可以是一个领导者或一个领导群体做出决定的过程，而政策制定过程必然是许多人和许多群体或机构共同协作的过程。同时，公共政策作为管理社会公共事务的基本规定和指导准则，也不同于一般决策，它是一般决策的指导方针和依据。政策合法化是政策制定过程的外在表现，注重的是政策所取得的合法形式，政策合理化则是政策制定过程的内在表现，注重的是政策内容的合理性、正确性和适当性。作为一种高层次的决策过程，政策制定过程的合理化与决策方法和决策程序的科学化有密切关系，这一部分内容将在第八章“行政决策”中详细论述，在此只简要介绍国外学者提出的与政策制定过程有关的六种模式，这些模式从不同角度对公共政策的制定过程进行描述和说明。

精英／大众模式。这种模式将政策制定过程描述为是少数社会糟英的特殊活动过程。这些精英是社会统治集团的代表，他们占据社会的支配地位，与处于被支配、被统治地位的大众构成对立的双方。精英们掌握着制定政策的权力，他们的价值观、地位、收入、所受过的教育都与大众有明显的区别，他们所制定的政策代表的是精英们的利益，是由精英们颁布并强制大众实施的，在某种意义上说，这种模式反映了政策制定过程与阶级统治、阶级关系

的政治联系，C·赖特·米尔斯的《权力精英》（1956 年）一·书被认为是精英／大众模式的代表作。

集团模式。这种模式将政策制定过程描述为政府处于各种利益集团的压力下谋求妥协和均衡的过程，其代表作是阿瑟·F·本特利撰写的著作《政府程序》（1949 年）。这种模式认为，政府是一种“中立的”执行部门，其制定政策的活动受到工业集团、军事集团、院外活动集团及各种各样的利益集团的强大压力和影响。政府制定政策的过程是各种利益集团施加政策影响、谋求集团利益的竞争过程，在这种情况下，集团利益往往高于或被等同于公共利益或国家利益。其结果是，以某种合法形式形成的公共政策往往有利于压力较大的集团一方，压力较小的或处于劣势的集团则成为妥协、让步的一方。
系统模式。这种模式试图用信息论的理论描述公共政策的制定过程，它把政府内部的政策制定系统看作是一种结构复杂的“黑箱”，需要从输入、输出的动态过程加以考察。在系统模式中，对输入的考察包括社会需求、可利用的资源、遇到的支持和反对；对输出的考察包括与公众和其他政策制定者有关的利益和服务；对“黑箱”的考察包括其结构、程序、政策制定者和心理一社会框架，整个政策制定过程在社会、经济变量等环境因素影响下以反馈形式周期性地运行。系统模式主要关心的问题是：在制定公共政策的系统中有什么重要变量和形式？什么因素构成实际的政策制定过程的“黑箱”？

什么是该过程的输入、输出和反馈？这一学派的主要代表作是戴维·伊斯顿的《政治系统》（1953 年）。

制度学派模式。这是较早从政府内部结构探讨政策制定过程的一种理论。它把注意焦点放在政府的组织图上，描述各机构的安排和法定责任，从制度上探讨立法机关、行政机关和司法机关在政策制定方面的作用，并且特别对宪法、行政法和各种法律规定感兴趣。制度学派模式不太重视各种机构之间的关系及某一机构和其颁布的公共政策之间存在的行为上的联系，因此受到行为科学的强烈冲击，卡尔·J.弗里德利克的著作《立宪政府和民主》

（1941 年）是这一模式的主要代表作。

新制度学派模式。新制度学派模式是在制度学派模式受到冲击后重新发展起来的理论，主要代表作有西奥多·J.洛伊的《决策与政策制定：论专家政治的矫正方法》（1970 年）、兰德尔·B·里普利的《导论：公共政策的政治》（1966 年）、罗伯特·索尔兹伯里和约翰·汉兹的《政策分析理论和初步运用（1970 年）以及小迪安·斯库勒的《科学、科学家和公共政策》

（1971 年）。新制度学派模式的政策制定理论较为复杂，他们试图按照政策制定的子系统进行分类并在此基础上进行深入研究。例如西奥多·J.洛伊在其著作中把政策分为再分配、分配、制宪和规制四种类型，它们各有不同的权力范围和政治行为。新制度学派模式主要关心的是政治制度问题，同时也注意研究政策所涉及的各种关系问题，如政策与立法机关、行政机关、司法机关的关系，政策与政治的关系，政策与每一种权力范围内的各种类型的政治行为的关系等等。

趋向和窗口模式。这种模式把政策制定看作是几种趋向相互作用、融合发展的过程，其主要代表作是约翰·w·金登的《议程、备择方案和公共政策》（1984 年）。金登通过 1976 年至 1979 年的调查研究，认为存在着三种独自流动并构成政策制定过程的“溪流”或“趋向”。第一种是问题趋向，

它是由社会上的各种因素或事件所引起的，促使公众和政策制定者集中注意某些特殊的社会问题并加以规定和解决；第二种是政治趋向，它是各种社会力量相互作用的结果，包括国民情绪、组织或集团利益、政府机构或人员的变化、国会议员及新闻媒介的活动等等，它促使制定某种力量占优势的政府议程，即政府要解决的问题或争端的一览表；第三种是政策趋向，它是参与制定决策议程的个人相互作用的结果，这些人有些是公开的，有些则是隐蔽的，他们包括职业的公共行政人员、学者、研究者和顾问、议会工作人员、管理和预算局的工作人员及各种利益集团的代理人，他们所制定的决策议程是政策制定者制定公共政策的备择方案的一览表，因此对政策制定有十分重要的影响。金登认为，当这三种趋向汇合时，公共政策就应运而生了，金登称之为“打开窗口”。在趋向和窗口模式中，这三种趋向是并存的，同时又是相互推动的，该模式依据确定问题、确定政府议程、确定决策议程的发展阶段较为全面系统地描述了政策制定的全过程。