二、职能方面的改革

职能方面的改革指根据社会经济发展要求改变或调整政府原有职能并进行其他方面的相应变革。任何组织系统的结构和其所要履行的职能或职责都是紧密联系、不可分离的。因此组织结构方面的改革必然与组织职能方面的改革有某种程度的关系，其主要表现在于，无论是国家立法机关还是国家行政机关，在考虑增设或减少某个行政机构时，总是以某些职能方面的调整为前提的。当然，在现实生活中，有时会出现一种虚设机构的现象，和因人设职的性质一样，设立某个没有具体权力和职责的机构。但是，这是一种不正常的现象，不能称之为改革。

结构方面的改革与职能方面的改革既有联系也有区别。这种区别主要表现在下列两个方面：首先，它们的主要内容不同。结构方面的改革以机构调整为主要内容，用最典型、最纯粹的例子来说，它是在政府的原有职能不变的情况下，对原有的机构设置进行调整，在没有增加或减少政府原有职能的情况下增加或减少了政府的某些机构并对这些机构所履行的职能相互间做了一些调整，即在政府原有职能不变的情况下进行内部结构改革。职能方面的改革以职责调整为主要内容。它是在政府的原有职能发生变化的情况下进行的，其结果或是改变原有机构设置，或是不改变原有机构设置。对于职能方面的改革来说，改变政府原有职能是最基本的特点，而是否同时改变政府的原有机构设置却不一定，也就是说，它有时可能不会发生结构方面的变化。如在 1993 年的国务院机构改革过程中，撤销原有的航空航天部、轻工业部、纺织工业部，改为航空工业总公司、航天工业总公司（对外挂航天局的牌子）、中国轻工总会、中国纺织总会，主要是进行职能方面的改革。

其次，结构方面的改革和职能方面的改革所起的作用不同。结构方面的改革主要解决的是政府如何管理的问题，主要的目的是保证政府内部协调运转，有利于提高行政效率。在某种意义上说，结构方面的改革是政府的内部事务，可以由政府自主决定。而职能方面的改革主要解决的是政府管理什么的问题，只有在这个问题已经解决的前提下才进而提出政府如何管理的问

题。它的主要目的是保证政府履行的职能或职责符合社会发展变化的要求，有利于取得较好的行政效果。由于政府的活动和行为特点是依法行政，它的职能主要是由国家立法机关通过的宪法和各种法律规定的，因此，职能方面的改革不是政府能够自主决定的内部事务，在大多数情况下，它是在外力参与和推动下进行的，常常与政治体制改革相联系。

在改变或转变政府职能的同时进行机构改革是一种规模较大、社会影响较广并且较深远的行政改革活动。政府职能如何转变、由谁转变是首当其冲的问题，其主要方式有：（1）执政党有明确的政策导向；（2）国家立法机关通过了限制或扩大政府授权的法律或法令；（3）国家司法机关对有关政府职权范围的诉讼案所作裁决的影响；（4）政府本身通过立法或行政立法程序使转变职能的议案获得通过；（5）对政府行政执行活动的监督机制的作用，等等。

在改变或转变政府原有职能的同时进行机构改革的方式主要是与增加或减少政府的某种职能相对应增加或减少相关机构，一般有下列几种具体做法：（1）增设或扩大可增强政府宏观调控能力的机构；（2）取消或调整与社会经济发展要求（如市场经济体制要求）不一致的或可由市场经济调节机制取代的政府职能并相应取消或调整有关机构；（3）取消或调整可用法律手段取代的政府职能并相应取消或调整有关机构；（4）取消或调整政府管不了的或不该管的各种具体职能或职责并相应取消或调整有关机构。

进行职能方面的改革有利于提高机构改革的效果，如果不在合理转变或调整政府职能的基础上进行机构改革，很容易陷入“膨胀—精简—再膨胀” 的恶性循环之中。如 1981 年底，我国中央政府机构膨胀、队伍老化的问题较

为严重，当时中央政府机构达 100 个，行政人员 5 万余人。

1982 年进行机构改革的结果，国务院工作部门实行精减；由 100 个减少

到 61 个，但到 1986 年底，国务院系统又出现了五个增多，“正式机构增多，

中央部委一级机构由 1982 年的 61 个扩展到 72 个，司局级机构增加了 135

个，处级机构猛增了 1280 个；变相机构、临时机构增多，已比 1982 年翻了

一番，且大有继续膨胀之势；人员增多，四年时间，国务院系统已超编近 5 万人；官员职数增多，特别是巡视员、调研员猛增，处级以上干部与一般干部之比为 1：12；事业单位，尤其是中心、学会、协会增势迅猛，中央各部属全国性事业单位人员达 200 万人，并以每年 100 多个机构、2 万人左右的速度递增。与此同时，行政费支出呈直线上升之势，按同口径比较，1980— 1985 年，平均每年增长 16％，超过了同期财政收入的增长水平，1986 年行政经费又比 1985 年增长达 21／以上。财政部分析，机构过度膨胀、人员无限增加是行政经费急剧上升的主要原因”①。虽然造成这种政府机构再膨胀的原因很多，但其中一个主要原因是“这次（指 1982 年）机构改革仍然没有提出转变政府行政的功能与职能问题”①。1993 年 11 月党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出目前各级政府普遍存在机构臃肿，人浮于事，职能交叉，效率低下的问题，强调： “转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求”，和“政府经济部门要转变职能，专业经济部门要逐步减少，综合经济

① 转引自张德信、李兆光主编：《现代行政学》，红旗出版社 1993 年版，第 191 页。

部门要做好综合协调工作，同时加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序”，说明了转变政府职能与改革政府机构的关系及其在增强行政效果方面的作用。