三、我国公务员制度的建立

我国干部人事体制是在长期的革命实践过程中逐步形成和发展起来的，从传统的干部人事体制到国家公务员制度的建立和推行，经过了一个较长的历史过程。为了便于分析起见，可以粗略地划分为下列三个阶段：

（一）统一管理干部体制。指由中央及各级党委组织部统一管理干部的体制，可初步分为下列二个时期。

革命战争时期（1921—1949 年）。中国共产党从建党初期开始即十分重视干部管理工作，党的第一次全国代表大会就已设立了中央组织部专门管理干部工作。此后很长一个时期，在建立根据地政权和军队后实行的是党管干部的体制，党内外一切干部都由党直接管理。1938 年 11 月，扩大的中央第六次全会作出《关于各级党委暂行组织机构的决定》，明确在敌人后方区委以上各级党的委员会设立组织部，干部的考察征调和分配是与组织发展、党员登记、征收党费并列的职责之一。1941 年 10 月，中央政治局通过《中央组织部业务和半年工作计划》，决定军队干部管理由总政治部组织部负责，但在总的干部政策上仍接受中央组织部的领导。当时干部管理实行供给制，管理内容主要包括选拔、培训、调剂、审查、任免、奖惩干部等方面。
建国初期（1949—1953 年）。1949 年在组建国家政权后，开始在政府设立专门的人事机构。1949 年在政务院设立人事局，1950 年成立中央人事部。但是党的组织部门统一管理干部的原则并没有变，政府人事部门主要是协助党的组织部门管理政府系统的干部，没有事实上的干部管理权。这一时

① 引自杨柏华、明轩著：《资本主义国家政治制度》，世界知识出版社 1984 年版，第 349 页。

期的干部管理体制基本上是革命战争时期的延续，但是已经开始出现了某种过渡形态。

（二）分部分级管理干部体制。指在中央及各级党委组织部统一管理下，由党委各部门按分工范围和权限对口管理干部的体制，初步可分为下列三个时期。

国民经济发展时期（1953—1966 年）。1953 年 11 月，根据《中央关于加强干部管理工作的决定》对统一管理干部的办法加以改进，逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度。具体内容是按照工作需要，将全体干部划分为军队干部、文教工作干部、计划、工业工作干部、财政、贸易工作干部、交通、运输工作干部、农、林、水利工作干部、统战对象和统战机关干部、政法工作干部、党、群工作干部及其他工作干部共九类，由中央及各级党委的各部门分别进行管理，并确定各自管理的范围是下两级机构中担任主要领导职务的干部。凡属担负全国各个方面重要职务的干部，均由中央管理；其他干部，则由中央局、分局及各级党委分工管理。1954 年 9 月，根据《国务院组织法》的规定，撤销了中央人事部，成立国务院人事局，明确政府人事工作是党的干部工作的重要组成部分，政府人事部门同党的组织部门的关系是“人事部门是第一线，组织部门是第二线”，人事部门协助组织部门做管理干部的工作，形成了较稳定的干部人事管理体制。

1955 年 3 月，《中央关于干部分管后有关干部任免、调动应注意事项的通知》、1957 年 5 月，中央批准的《中央工业工作部关于改进工业系统干部管理的报告》以及 1961 年 5 月中央批转的《铁道部党委关于干部管理工作的几项暂行规定》陆续对中央和各部管理干部的分工做了一些调整。在此时期内，随着中央人事机构的发展和变化，各级人民政府也设立了相应的人事机构，企事业单位也设立了除党委组织部门以外的行政人事部门，但干部人事管理体制的基本格局在党的十三大以前始终没有发生根本的变化。

“文革”时期（1966—1976 年）。“文革”期间，干部人事体制遭到严重破坏，党和国家机关陷于瘫痪状态。自 1969 年底，从中央到地方各级人事部门陆续被撤销，人事部门的工作有的被移交给党的组织部门，有的被移交给各级革命委员会，有的被取消。党的各级组织部门的干部管理工作也处于一种极不正常的状态。
恢复、调整和改革时期（1976—1993 年）。1976 年粉碎“四人帮”后，特别是党的十一届三中全会以来，随着党和国家工作重心的转移和改革开放的深入，在恢复受到严重破坏的干部人事体制的基础上陆续进行了一系列的调整和改革。

1980 年 5 月，《中央组织部关于重新颁发（中共中央管理的干部职务名称表）的通知》，再次明确了党管干部的原则和体制，指出：“一切干部都是党的干部，都应根据他们担任的职务，分别由中央、各地区和各部门的党委、党组或所在单位的党组织负责管理。”“对于党政干部，一般要管下两级机构中担任主要领导职务的干部。”该通知还对各级党委管理干部的范围、相互间的关系和干部管理体制作了具体规定。

传统的干部人事制度对坚持党的领导，贯彻执行党的政治路线和组织路线用政治标准选配干部起了重要作用，无论在革命战争时期和以计划经济体制为基础的社会主义建设时期都是行之有效的，但是随着我国改革开放过程

中社会主义市场经济体制的探索和逐步建立，日益暴露出某些不适应性和弊端，突出了改革干部人事制度的必要性和紧迫性。以 1980 年 8 月邓小平同志“党和国家领导制度的改革”的重要讲话为标志，干部人事制度改革成为党和国家的改革目标之一。1987 年 10 月，党的十三大具体规划了我国干部人事制度改革的目标和方法，指出：“进行干部人事制度的改革，就是要对‘国家干部’进行合理分解，改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，实行干部人事的依法管理和监督”。大会确定，我国干部人事制度改革的重点和关键，是建立和推行国家公务员制度。

1988 年 4 月，七届人大一次会议通过的《政府工作报告》也明确指出： “要抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。1992 年 10 月，江泽民同志在十四大报告中指出：“加快人事劳动制度改革，逐步建立健全符合机关、企业和事业单位不同特点的科学的分类管理体制和有效的激励机制。这方面的改革要同机构改革、工资制度改革相结合。尽快推行国家公务员制度。”1992 年 12 月和 1993 年 1 月，中央政治局常委会议和中央政治局全体会议分两次

听取了关于建立和推行国家公务员制度的汇报。在 1993 年 3 月八届人大一次会议上，李鹏同志指出，用三年左右的时间完成国务院、省和县乡的政府机构改革任务，“在完成机构改革的地区和部门，实行国家公务员制度”。

根据经济体制改革和政治体制改革的需要以及党和国家的改革部署和目标，在干部人事工作为以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的基本路线的指导思想下，我国干部人事制度进行了一系列的调整和改革，主要有下列一些方面：1.多次调整人事管理机构，1988 年 3 月成立国家人事部；2.实行机关岗位责任制和领导任期目标责任制，采用民主评议的办法考核干部；3.打破干部任用上的单一委任制模式，实行委任、选任、考任、聘任等多种形式，如试行厂长、经理招聘制和实行乡镇干部聘用制；4.实行专业技术职务聘任制，初步采用分类管理的办法；5.下放干部管理权限，1984 年按照对干部“管少、管好、管活”的原则，由原来的下管两级变为原则上只管下一级主要领导干部；6.采取各种措施加强干部人事管理制度化、法制化建设；7.调整各级党委组织部门和行政机关人事部门的干部管理范围和权限；8.实行全民所有制事业单位人员辞职制；9.建立领导干部离休退体制度，废除了实际存在的领导职务终身制，并按“革命化、年轻化、知识化、专业化”的“四化”方针，调整各级领导班子成员；10.实行国家行政机关工作人员回避制；11.进行国家公务员制度的研讨、筹备和试点工作。1984 年底，由原劳动人事部和中央组织部组织有关人员着手设计改革方案和起草“条例”工作，1988 年人事部成立之后，组织专门小组接手修改第十三稿并制定有关配套法规，1989 年 8 月，国务院决定把中央原则同意的第十六稿下发各个省市征求意见。1990 年，人事部根据国务院意见决定在国家税务局、统计局、建材局、环保局、审计署和海关六个机构试点工作基础上，进一步扩大公务员试点，把哈尔滨、深圳、青岛、武汉四个计划单列市作为试点城市，同时在广泛征求意见的基础上修改出《国家公务员暂行条例》第十七槁，为正式建立和推行国家公务员制度作了大量的准备工作，等等。上述这些调整和改革措施对我国干部人事体制的重大改革起了积极的推动作用，打下了坚实的基础。

（三）建立和推行国家公务员制度（1993 年至今）。1993 年 4 月 24 日，

国务院第二次常务会议通过了《国家公务员暂行条例》，并决定于 1993 年

10 月 1 日起施行，它标志着有中国特色的国家行政机关新的人事管理制度的初步确立，从此，我国干部人事管理体制进入了一个新的阶段。

建立和推行国家公务员制度是我国干部人事制度的重大改革，也是政治体制改革的一项重要内容，主要目的是“为了实现对国家公务员的科学管理，保障国家公务员的优化、廉洁，提高行政效能”，以适应我国建设有中国特色的社会主义和社会主义市场经济体制的需要。根据《条例》要求，实施国家公务员制度的总体部署和步骤，由国务院作出统一规定。《国家公务员制度实施方案》对实施范围、实施步骤、实施方法以及实施工作的组织领导都提出了明确的要求。总的考虑是：1993 年重点是在国务院各部门、各直属机构实施；各省、自治区、直辖市政府及地、市、县、乡政府机关的实施时间和步骤，由各省，自治区、直辖市根据机构改革的进程作出具体安排。关于我国国家公务员制度的特点和具体内容将在下一节展开论述。