一、财务行政的概念

财务行政和人事行政是公共行政的两项最基本的管理体制，是保证公共行政组织正常运转必不可少的基本条件。由于公共行政组织的各种活动和各种职能的履行都是在财政收支基础上进行的，其组织机构、规模、人员数量、职数、工资额等等也是由一定的财政经费制约的，可以说，财务行政直接关系到公共行政组织的存在、建设和发展，另外，财务行政是政府履行经济职能、对国民经济进行宏观调控的重要手段，因此，财务行政是公共行政研究中至关重要的领域。

在国内外的文件中，和其他公共行政学的概念一样，对财务行政的解释也是多种多样的，有的定义范围很宽，适用于经济学、财政学等广阔的研究领域，有的定义范围很窄，只限于公共行政组织内部的经费管理活动。出于公共行政学研究的特点，在此可对财务行政的概念做一个简要的概括。财务行政是公共行政组织通过社会产品价值分配的各种形式和宏观调控手段维持其正常运转和有效履行公共行政职能的管理活动。

上述概念包括下列三层含义：

（一）公共行政组织是财务行政的主体。财务行政和企事业单位中的财务管理工作不同，它是由公共（国家）行政组织负责实施的，与公共行政组织履行其职能的各种活动密切相关。公共（国家）行政组织在社会产品分配中处于主导地位，在此基础上形成国家与各种社会组织、社会团体和社会成员的错综复杂的分配关系。另外，财务行政的概念和行政机关、企事业单位内部的财务管理不同，它涉及的是国家或社会范围内的社会产品集中分配问题，而行政机关。企事业单位的财务管理主要涉及单位内部的分配问题。

（二）财务行政的目的是保证社会公共需要，它以维持公共行政组织的正常运转和有效履行公共行政职能为前提条件。公共行政组织是社会公共权力的代理人和执行者，“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用—— 捐税。捐税是以前的氏族社会完全没有的。但是现在我们却十分熟悉它了。随着文明时代的向前发展，甚至捐税也不够了，国家就发行期票、借债，即发行公债。”①如上所述，在现代国家中，公共行政组织的各种行政职能是与社会公共需要密切相关的，公共行政组织必须从社会产品中占有一部分资金满足各种社会公共需要，每当社会发展产生出一种新的公共需要时，就需要对社会分配过程进行相应调整以满足这种需要。社会公共需要在不同的社会经济制度和经济发展阶段中是不断变化的。因此，识别和确定社会公共需要及其资金规模和比例是财务行政的一个重要问题，这一问题至今还未得到很科学地解决。除此之外，满足社会公共需要不仅是财政问题，而且是政治问题，公众需要通过一定的政治程序和立法程序表达其对社会公共需要的意见，并且监督检查政府解决此类问题的财政计划和执行活动。

① 《马克思恩格斯全集》第 21 卷，第 195 页。

（三）财务行政是借助于货币的特殊职能实现的社会产品价值分配过程。在人类历史上，随着以自然经济为主的封建社会被以商品经济为主的资本主义社会所取代，社会产品的主要分配形式已由实物分配变为以货币收支实现的价值分配。国家行政组织借助于货币的支付手段、价值尺度等特殊职能采用多种形式进行价值分配，包括预算、税收、信贷、价格、利润分配、补贴等等。社会产品从价值形态上可分为二部分，一是生产资料耗费的补偿价值（c），二是劳动力再生产价值（v），三是剩余产品价值（m）。财务行政收入的来源或其靠政治权力等强制手段集中分配的对象主要是第三部分， 即剩余产品价值，它通过剩余产品价值的分配有效地控制国民收入以至整个社会产品的分配。在不同性质的国家中，财务行政的宏观调控手段有所不同， 主要有运用指令性计划进行的直接调控和运用价格调节、金融调节、财政调节等各种经济方法进行的间接调控两种类型。

在公共行政学的研究领域中，财务行政的概念和经济学、财政学领域相比有不同的侧重点。它以国家行政组织在社会经济活动中和财政活动中的特殊地位和职能为研究的出发点，着重于财政管理体制、财政政策、财务行政运行机制、重要的财务行政活动和宏观调控方法等方面的研究，把财务行政作为政府活动的一个组成部分加以考察，而经济学、财政学等学科则以整个社会的经济活动和财政活动为研究的出发点，把财政问题作为社会经济活动的一个组成部分加以考察，深入研究财政管理的范畴、原理、基本理论、具体过程等各个方面。可以说，财务行政概念既是公共行政学、经济学、财政学等不同的研究领域相互融合、交叉的部分，又是公共行政学研究公共行政组织行政职能及其作用的特殊部分。